◎蔡茂寅
緣因經濟部於民國113年10月3日公告「開發商申請變更產業關聯方案不可歸責樣態認定說明」，放寬解釋離岸風電區塊開發第3-2期之產業關聯政策涉及不可歸責事由。就此政策轉折，獲選廠商之後續壓力固可望獲得舒緩，然亦不乏如此一來將有違信賴保護原則之指摘。由於事涉重要之行政法議題，茲略述管見如次。
行政機關於決標後放寬不可歸責事由之解釋，將造成國產化政策實質鬆綁之效果，有違信賴保護原則
為使行政行為遵循依法行政之原則，保障人民權益，增進人民對行政之信賴，行政程序法明文規定行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。同法第8條規定，「行政機關之行政行為，應以誠實信用方法為之，並保護人民正當合理之信賴」，此即行政法上信賴保護原則之法規依據。離岸風電選商投標時各廠商均合理信賴經濟部公告之選商機制，據此填寫計畫書。依當時遊戲規則，審標時國產化（即產業關聯）之承諾越高越具優勢，然如廠商於履約階段時無法落實，則將遭受嚴厲的違約金罰責，故廠商本當就其投標時承諾之倂網年度謹慎評估國內供應鏈產能能否及時交付，並據以提出國產化承諾，不能信口開河、言而無信。
然而經濟部於第3-2期選商結果公布後，透過放寬契約不可歸責事由之解釋，達成國產化政策實質鬆綁之效果，包括「國內產製產品之數量或交貨期無法配合選商結果公告之併網期程者」，也可視為不可歸責。據此，投標時刻意高估國內供應鏈產能而獲得較高評分、因而獲選之廠商於焉解套。對比目前甚囂塵上之台北市「魚果市場改建減項發包」爭議，經濟部之此等作法雖或有其不得不然之考量，但實難杜瓜田李下之悠悠眾口。而經濟部對於信賴其公告之投標辦法，謹慎提出國產化承諾而未獲選之廠商將如何解釋？又將如何面對違反前揭行政程序法第8條規定之指責？
決標後不到2個月期間即允許得標廠商以不可歸責為由免除履行投標承諾，除顯失公平外，更影響法秩序之安定性
行政程序法第6條規定，「行政機關之行政行為應合乎平等原則，非有正當理由，不得為差別待遇」。以第3-2期區塊開發為例，經濟部於投標前已公告開發契約範本，但卻於8月5日公布選商結果尚不足2個月後，公告增加契約中「不可歸責樣態認定說明」，為獲選廠商解套，何其轉折之迅速！此縱非朝令夕改，亦將不免破壞法秩序安定性之譏！而此舉對獲選廠商與未獲選廠商亦容易滋生違反行政程序法第6條規定之疑慮。
不可歸責事由之樣態不應恣意擴張，以避免不當優遇特定廠商
法律上所謂不可歸責事由，係指發生於外部而當事人並無故意或過失之事故而言。第3-2期開發契約範本第十三條第（三）項規定之不可抗力或不可歸責事由，其中最後一款雖為「概括條款」，然政府於進行概括條款或前述「例示」或「列舉」條款（例如天災、戰爭等）之解釋時，仍應依規範意旨而為體系解釋，不可恣意擴張。
如獲選廠商於填寫計畫書時，為獲取高分而未審慎評估、率爾操觚，導致簽訂行政契約後，無法履行其國產化承諾，正難辭其咎，如何得以不可歸責事由為其鬆綁？如此一來，又如何免除國人對政府出爾反爾的疑慮？依經濟部公告之「不可歸責樣態認定說明」，包括開放獲選廠商以國內製產品數量及交貨期趕不上併網時程、國內產製產品之交貨條件（包含採購價格）等為由，申請免除或減輕國產化承諾，而此等解釋顯已逸脫不可歸責之射程範圍。
獲選廠商投標時本當先就國內產製品之產能、交期及價格妥為評估後再據以提出國產化之承諾，假若不此之圖而輕率承諾，獲選後利用經濟部「從善如流」提出之解套方案翻異前辭，輕諾寡信，而，無論其背景因素為何，均令人質疑其妥當性。政府施政本應取信於民，於少數政府時更應戒慎恐懼，時時對公平性盡最大限度的注意義務。經濟部此舉，過份擴張解釋不可歸責事由，無異變相嘉惠投標時誇大國產化而本屬可歸責之廠商，與前揭契約範本規定不可抗力或不可歸責事由之解釋顯不相當，並恐有圖利之疑慮，應該謹慎。
探究前揭政策轉折之原因，或係因歐盟於WTO架構請求爭端解決諮商之壓力，政府基此有必要就國產化政策提出修正方案，徹底檢討選商之實體與程序要件。若要徹底匡正缺失，正本清源之道可適用行政程序法第146條規定，重新給予各開發商公平競爭之機會，而非於履約階段以個案審查溯及放寬第3-2期區塊開發之國產化要求。
（作者為台灣大學法律系退休教授）
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