晴時多雲

自由開講》面對國會擴權五法,該覆議?還是總統公布違憲?或者停止公布程序聲請釋憲?

◎張錕盛/東吳大學法律系講師

原本以為所謂「國會改革」是立法院在改革國會本身不夠符合「審議式民主」的程序要求,不讓國會的決策一進入「黨團協商」,人民就無法檢驗那一個政黨或那幾個立法委員跟他的意志不同,以後就可以用改選把他換掉。結果,整個國會改革竟然只在做如何讓立法院成為各憲法機關與人民的「太上機關」而努力。如此,乾脆就勇敢地主張「 我國主權屬於立法院」,主張其他四權與人民都臣服於國會,幹嘛還要選總統!所以,「國會改革五法」應該正名為「國會擴權五法」才對,因為這與國會改革一點關係都沒有!

在面對如此荒腔走板的擴權法案,究竟總統及行政權(政府權),乃至於其他三權,該如何因應,使得這些違憲的法律,不至於被實施?還是總統只能公布違憲法律,再聲請釋憲?或者,總統認為法律案違憲時,得停止公布程序,聲請憲法裁判?

為抗議國民黨、民眾黨強推國會擴權法案,24日在立法院外持續集結抗議民眾,參加群眾舉起各種創意標語來表達訴求。(資料照)

第一種方式,是行政權歸屬於總統的國家,我習慣稱之為「嚴格權力分立制」的總統「否決權」與相對的「國會覆議權」,即如美國憲法第1條第7項規定:「經眾議院和參議院通過的法案,在正式成為法律之前,須呈送合眾國總統;總統如批准,便須簽署,如不批准,即應連同他的異議把它退還給原來提出該案的議院,該議院應將異議詳細記入議事記錄,然後進行復議。倘若在復議之後,該議院議員的三分之二仍然同意通過該法案,該院即應將該法案連同異議書送交另一院,由其同樣予以復議,若此另一院亦以三分之二的多數通過,該法案即成為法律。但遇有這樣的情形時,兩院的表決均應以贊同或反對來定,而贊同和反對該法案的議員的姓名,均應由兩院分別記載於各該院的議事記錄之內。如總統接到法案後十日之內(星期日除外) ,不將之退還,該法案即等於曾由總統簽署一樣,成為法律,惟有當國會因而無法將該法案退還時,該法案才不得成為法律。任何命令、決議或表決(有關休會問題者除外) ,凡須由參議院及眾議院予以同意者,均應呈送合眾國總統;經其批准之後,方始生效,如總統不予批准,則參眾兩院可依照對於通過法案所規定的各種組別和限制,各以三分之二的多數,再行通過。」我國的相應規定在憲法第57條第3款規定:「行政院依左列規定,對立法院負責:三、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。覆議時,如經出席立法委員三分之二維持原案,行政院院長應即接受該決議或辭職。」作為行政權否決法案維護行政權的政治手段。

只是現行憲法增修條文第3條第2項第2款規定:「行政院依左列規定,對立法院負責,憲法第五十七條之規定,停止適用:二、行政院對於立法院『決議』之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案,應於送達十五日內作成決議。如為休會期間,立法院應於七日內自行集會,並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。」,直接變成了一個行政院長「求立法委員們再想想」條文,直接讓這個制度完全失去了其制度設計的意義。因此,在藍白只管擴權,不管合不合憲的情形下,期待「覆議」能讓他們自我反省,回頭是岸,根本是緣木求魚。

第二種方式,總統依憲法第72條:「立法院法律案通過後,移送總統及行政院,總統應於收到後十日內公布之,但總統得依照本憲法第五十七條之規定辦理 。」問題是:如果總統認為法律案違憲呢?我們真的可以要求他一定要不對憲法忠誠地公布?憲法第48條規定:「總統應於就職時宣誓,誓詞如左:『余謹以至誠,向全國人民宣誓,余必遵守憲法,盡忠職務,增進人民福利,保衛國家,無負國民付託。如違誓言,願受國家嚴厲之制裁。謹誓」我們如何能要求他明明認為法律抵觸憲法,卻不要守護憲法?相類似的思維在司法院釋字第371號解釋:「憲法為國家最高規範,法律牴觸憲法者無效,法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時,由司法院大法官掌理,此觀憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。

又法官依據法律獨立審判,憲法第八十條定有明文,故依法公布施行之法律,法官應以其為審判之依據,不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律,法官有優先遵守之義務,法官於審理案件時,對於應適用之法律,依其合理之確信,認為有牴觸憲法之疑義者,自應許其先行聲請解釋憲法,以求解決。是遇有前述情形,各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序,並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由,聲請本院大法官解釋。」

所以,我認為當總統發現「國會擴權五法」的法律案,侵害人民基本權利及其他國家權力時, 應如同司法院釋字第371號解釋所示,憲法之效力既高於法律,「總統」有優先遵守之義務,「總統於公布法律時」,對於該法律案,依其合理之確信,認為有牴觸憲法之疑義者,自應許其先行聲請解釋憲法,以求解決。是遇有前述情形,「總統得以停止公布程序」,並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由,聲請司法院大法官「裁判」。而不是放任法律違憲之事實對於人民及其他國家權力之侵害,而成為不遵守憲法的幫兇。故總統應暫時不公布法律,依憲法訴訟法第 47 條第1項規定:「國家最高機關,因本身或下級機關行使職權,就所適用之法規範,認有牴觸憲法者,得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。」或依該法第 65 條第1項規定:「國家最高機關,因行使職權,與其他國家最高機關發生憲法上權限之爭議,經爭議之機關協商未果者,得聲請憲法法庭為機關爭議之判決。」

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