晴時多雲

民主之盾》國會議長的資格與政治角色

我國的憲政傳統中國會議長必須超然客觀、公正的協調議事,努力促成法案與預算通過避免杯葛。也因此國會議長在大多數時間不僅要低調柔軟,而且要能夠成為議事溝通的黏著劑。同時歷任國會議長由於身分尊崇,也因此從不信口開河或是開不好笑的玩笑耍嘴皮子成為新聞焦點,有的也只是化解衝突的輕鬆幽默,也當然更不會衝到第一線喊打喊殺。因此擔任我國的國會議長不但要有柔軟的身段,不涉入衝突的低調的個性,更要有化衝突為繞指柔的幽默性格。

劉兆隆/彰師大副教授

我國自90年代修憲以來,立法院院長就擔當著民主國家國會議長的角色。一般來說,民主國家的國會議長的職能與角色,與該國的憲政傳統有關,不可一言以盡之。但是有些角色是共同的,換言之,國會議長具備一些消極條件,如果連消極條件都不具備就不是一個稱職的國會議長。

我國國會議長雖無英國對抗王權的傳統,但有民主化以來包容民間社會對抗威權政治的傳統。也因此我國國會議長縱使有國民黨的黨籍身分,但在議事主持上也是克盡包容,即使個別國會議員粗鄙無禮打上主席台,仍須微笑以對主持並進行議事。這個傳統在歷任院長均可見之。(本報資料照)

國內時有論者認為國會議長應該退出政黨或是黨派中立運作,這是不完全是對的,事實上須賴各國的憲政傳統而定。世人對國會議長退出政黨政治中立的印象,多半來自於英國。由於英國的國會(下議院)議長事實上也是平民對抗王權的代表,因此在英國會中至今留有很多儀式彰顯這樣的憲政傳統。例如,英國國會開議時須由掌禮大臣接到英國國王指令後,隨即會舉起他的白杖,在上院門衛及一名警察督察的陪同下抵達下院議事廳的大門口。此時的下院議事廳大門會被加以緊閉,以象徵下院辯論之權力不容王室代表干預。而每次大選以後的國會開幕大典結束,緊接內閣成員完成宣誓後,下院就會選出或重選議長。議長產生後,議長會按照17世紀初留下的習俗,「不情願地」被拉上(dragged unwillingly)議長席位。這是因為在舊日,議長隨時會觸怒君主,有性命不保之虞,被選出的議長往往不願意登位,當時的議長是被拉上議長席的,結果就留下了這個習俗。也因此,英國國會的議長更多的時候是平民院對抗王權的象徵,超然政治中立的領導平民院就成為其重要的傳統。

美國國會分為參眾兩院,參議院議長由副總統兼任,自然沒有退出政黨中立的問題;眾院議長由眾議員互選之,政黨各推代表也成為憲政傳統。事實上,美國眾議院議長除了需要協調法案與議事通過,更多時候是要代表國會進行國會外交,也因此美國眾議院議長的角色與職能的重要性並不亞於總統。這也就是美國憲法在美國總統繼任順序中,眾議院議長是繼美國副總統兼參議院議長後的第二順位繼承人,也是美國政壇地位第三高的政治人物。在美國政壇,美國眾議院議長大多被視為除了總統以外該黨的首席領袖。因此在沒有必要的情況下,眾議院議長通常不參加議事辯論也不參與議場投票。故在形式上眾議院議長是美國立法機構中的最高官員。由於在分立政府時議長與總統屬於不同的黨派,因此此時眾議院議長是美國政治中執政黨的主要對手;在這種情況下,眾議院議長可以算是美國的反對黨領袖。

而我國的國會議長自憲改之後實施政黨政治,因此傳統上近似美國眾議院。因此要求我國國會議長退出政黨中立無非謬之千里,故在職能與政治角色上也自與美國眾議院議長相似。我國國會議長雖無英國對抗王權的傳統,但有民主化以來包容民間社會對抗威權政治的傳統。例如,國會不會輕易動用警察權維持議事秩序,對於各種抗爭與集會遊行也是寬容以對就是一例。也因此,我國國會議長縱使有國民黨的黨籍身分,但在議事主持上也是克盡包容,即使個別國會議員粗鄙無禮打上主席台,仍須微笑以對主持並進行議事。這個傳統在歷任院長均可見之,無論是國民黨時的梁肅戎、劉闊才、劉松藩或是王金平都是如此。

此外,我國的憲政傳統中國會議長必須超然客觀、公正的協調議事,努力促成法案與預算通過避免杯葛。也因此國會議長在大多數時間不僅要低調柔軟,而且要能夠成為議事溝通的黏著劑。同時歷任國會議長由於身分尊崇,也因此從不信口開河或是開不好笑的玩笑耍嘴皮子成為新聞焦點,有的也只是化解衝突的輕鬆幽默,也當然更不會衝到第一線喊打喊殺。因此擔任我國的國會議長不但要有柔軟的身段,不涉入衝突的低調的個性,更要有化衝突為繞指柔的幽默性格。

第三是我國由於外交處境受對岸長期打壓,總統出訪不易,國會議長的國會外交就成為我國重要的外交手段。由於國會不同於行政部門的單一政黨,進行國會外交時,國會議長不僅要能代表我國主流的民主價值,還需要能統合不同政黨之議員能夠分進合擊為我國拓展關係。也因此國會議長的國際視野與參與國際事務的能力,也就成為非常重要的角色。在國際視野上不僅要有國際關係的大格局,也要對各國國會的生態有一定程度的認識;參與國際事務的能力則是指,最低程度上在國際上應對進退的禮儀不可失據,更不可造成國家利益的損失與傷害。例如前美國總統柯林頓就坦承,俄羅斯總統葉爾欽在他的外交政策中所同意的任何讓步,都是在葉爾欽喝了兩杯之後造成的。

現在正值我國改選國會議長之際,用我國自民主化之後的憲政傳統觀之,我們需要的國會議長也許不是一個退出政黨政治中立的議長,而是需要一個身段柔軟可以協商,包容不同政黨與國會議員的意見,當然更不可以是帶頭喊打喊殺的國會議長。在國際事務上必須要能代表台灣的主流意識與民主價值,與我國總統分進合擊不畏強鄰打壓,為我國爭取國家利益的國會議長。唯有這樣的議長才是一個稱職的國會議長。

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