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自由開講》因防疫而限制入出境之憲法爭議評析

2020-03-19 11:41

陳信安 中興大學法律系副教授
賴秉詳 執業律師

隨著武漢肺炎疫情日益嚴峻,為防止疫情進一步惡化,中央流行疫情指揮中心(下稱指揮中心)近日公布停止全國高中以下學校教師及學生出國之防疫措施。此舉卻立即引發熱議,認為違憲者,主要論點集中在該等措施沒有法源依據,以及所依據之「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例(下稱特別條例)」第7條規定本身之規範內容過於空泛而違反法律明確性原則等二類論點。

本文認為此等熱議情形,在在顯示我國各界對於人權議題的重視,以及不欲重蹈過去威權時期覆轍的戒慎恐懼,不論立場為何,均屬值得喝采之事,但若干爭點或有釐清之必要。就此,本文針對前述二類爭議簡要地提供憲法上不同觀點,以供作思辨之素材,並拋磚引玉,促成討論。至於指揮官依該等規定所作成之限制入出境本身之合法性,乃至於合憲性之問題,則不在本文討論之列,合先敘明。

隨著武漢肺炎疫情日益嚴峻,中央流行疫情指揮中心近日公布停止全國高中以下學校教師及學生出國之防疫措施,此舉卻立即引發熱議。(資料照)

一、基於防疫之目的、機關功能最適,指揮官以特別條例第7條,或主管機關以傳染病防治法之規定限制人員入出境,應符合法律保留原則之要求

首先,在有無法源之爭議部分,乃涉及法律保留原則之問題。簡言之,依憲法第23條規定,對於人民基本權利之限制,必須有法律為依據。

就指揮中心指揮官得否依據特別條例第7條規定限制人員入出境,參照司法院解釋第690號解釋意旨,以及特別條例第1條關於「有效防治嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)」,以及「維護人民健康」等立法目的以觀,前述特別條例第7條關於「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」之規定,其文義上自可作為基於防治控制疫情之目的而限制人員入出境之法律依據,應無疑問。

惟請注意,有無法律依據,與該等法律依據之規範內容是否明確,在合憲性之判斷上乃屬二事而不應混為一談。另外須注意的是,該特別條例雖有「特別」二字,但並不表示對於武漢肺炎之各類防疫措施僅能適用該特別條例之規定,換言之,除非該特別條例就特定事項有特別規定,否則像是傳染病防治法等法律之相關規定仍有適用之可能。也因此,傳染病防治法第59條第1項第1款規定主管機關為防止傳染病傳入、出國(境),得商請相關機關對入、出國(境)之人員採行必要防疫措施,亦應可作為限制人員入出境之法律依據。

二、限制人員入出境之法律依據是否明確,並非以有無明文提及「限制入出境」為斷,而須從立法目的與整體關聯性觀點判斷,特別條例第7條與傳染病防治法第59條第1項第1款等規定應符合法律明確之要求

在法律明確性原則部分,簡而言之,是要求法律之規範內容應該明確。但所謂明確,並非要求立法者必須鉅細靡遺地把所有規範對象之行為態樣逐一列出予以規定。以釋字第690號解釋為例,大法官很清楚地表示:「法律明確性之要求,非僅指法律文義具體詳盡之體例而言,立法者於立法定制時,仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性,從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。如法律規定之意義,自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解,且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象,為一般受規範者所得預見,並可經由司法審查加以認定及判斷者,即無違反法律明確性原則」。

限制人員入出境之法律依據是否明確,並非以有無明文提及「限制入出境」為斷,而須從立法目的與整體關聯性觀點判斷。(資料照)

換言之,並非前述特別條例第7條及傳染病防治法第59條第1項第1款等規定之內容未明確提及「限制入出境」此種防疫措施,即可逕行得出違反法律明確性原則之結論,而是要進一步藉由立法目的與法體系整體規範之關聯性探求「限制入出境」之措施,在解釋上是否亦能被「必要之應變處置或措施」、「必要之防疫措施」等規範文義所含括。

除此之外,在探討法律究竟應明確到何等程度之問題時,前述釋字第690號認為,對於以保護人民生命安全與身體健康為目的,同時又涉及醫療及公共衛生專業之法律,其明確性之審查只需採一般性之標準即可。另外,若由功能最適觀點而論,對於具高度專業性,以及需即時快速因應之事務,應交由行政機關處理較為妥適,此時立法者所應負責的,乃是透過框架性規範的形構,讓行政機關有一基本得以依循的行為準則。在此等考量下,所要求的法律明確性程度當然亦會隨之而降低。

綜合上述判斷標準,若就本次武漢肺炎迄今已出現全世界大流行、近期諸多確診病例都是境外移入,以及對病毒之特性仍有待專業研究等情形而論,要求相關規定之明確性程度也就不應過於嚴格才是。基此,本文認為特別條例第7條規定之立法目的是為了防治控制疫情,從而,所謂「必要之應變處置或措施」必須是與防制控制疫情相關者,方屬之。也因此,限制人員入出境以避免疫情擴大,應勉強可被含括在該等規範文義之範圍。退萬步言,縱使認為特別條例第7條規定在法明確性方面有所疑義,至少前述傳染病防治法第59條第1項第1款基於「防止傳染病傳入國境」之立法目的所定「對入出境人員採取必要之防疫措施」,在解釋上包含限制人員出入境在內,本文認為其並非受法律規範之人民所不能預見,且亦應可憑社會通念加以判斷才是。

就本次武漢肺炎迄今已出現全世界大流行、近期諸多確診病例都是境外移入,以及對病毒之特性仍有待專業研究等情形而論,要求相關規定之明確性程度也就不應過於嚴格才是。(中央社)

三、小結:風雨欲來,期盼指揮中心以專業知識,輔以適法合憲手段,帶領國人共度難關

本文以上僅就「特別條例與傳染病防治法等規定本身」是否符合法律保留、法律明確性等形式合憲性之問題略加說明,拋磚引玉供指揮中心及國人參酌。當然,尚應探討並注意者,尚有指揮官或主管機關依前述規定限制人員入出境時,該等「限制本身」在內容上是否充分明確,有無符合比例原則,乃至於平等原則等問題。礙於篇幅,於此不再探究。此外,在個案中裁處罰鍰,甚或於公布姓名時,仍須遵守諸如裁罰必要性、行為及目的是否有正當關聯等行政法上一般法律原理原則,以及相關程序正當性與權利救濟保障等要求,乃屬當然。

依據司法院第785號解釋意旨,國家於涉及健康權之法律制度形成上,負有最低限度之保護義務,於形成相關法律制度時,應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求。在此次武漢肺炎疫情中,立法者正是藉由特別條例之制定,以履行前述保護義務之要求,但隨著疫情之日益嚴峻,也慢慢凸顯現行相關傳染病防治法制或有再次改善之必要,此部分亦有待立法者於疫情過後進一步予以完善。本文期待指揮中心在面臨如此嚴峻之疫情挑戰下,帶領全國人民風雨同路,不僅在守護我國人民生命、健康醫療方面成為國際指標,更要以合於法治之手段,兼顧民主自由之維護,而成為國際典範。

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