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自由開講》緊急命令並非現狀的萬靈丹

2020-03-19 11:30

廖國翔

面對武漢肺炎疫情益加嚴峻,指揮中心近期所發佈之多項應變措施,雖獲得民眾多數贊同,但亦有質疑該等措施是否欠缺法源依據或濫權之聲音,更有在野立委主張應由總統就相關應變措施發佈緊急命令,始能取得合法性並給予指揮中心更充分的授權,果真如此?

有在野立委主張應由總統就疫情相關應變措施發佈緊急命令,始能取得合法性並給予指揮中心更充分的授權(資料照)

緊急命令是否必要?

首先,應該來釐清什麼是「緊急命令」。依司法院釋字第543號解釋:「憲法上緊急命令之發布,係國家處於緊急狀態,依現有法制不足以排除危難或應付重大變故之際,為維護國家存立,儘速恢復憲政秩序之目的,循合憲程序所採取之必要性措施。」換言之,「緊急命令」是在「國家面臨緊急事態」且「現有法制不足」之時,例外給予總統於欠缺法律之狀態下,直接發佈暫時替代法律的臨時措施。因為屬法律保留之例外,故憲法增修條文第2條第3項規定總統發佈緊急命令後,須於10日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。

但是,面對武漢肺炎此一緊急狀態,《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(以下稱「特別條例」)已經立法院同意並公告施行,該法律其實就是「緊急立法」之性質,既然已經有緊急立法,並於特別條例第7條規定:「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施。」,已對於指揮官實施之必要之應變處置或措施提供法源依據,並滿足了形式上法律保留要求,即無由總統發佈缺少緊急命令之必要性。否則,即形成「立法院通過之法律」其正當性低於「暫時替代法律之緊急命令」之謬論。

實則,立法院已於會期中高效率完成緊急立法,也已通過特別預算,立法院既以高度效率證明民主制度也能有效應變,此時不應反過來訴求緊急命令此一替代立法之權宜措施。

立法院已於會期中高效率完成緊急立法,也已通過特別預算,立法院既以高度效率證明民主制度也能有效應變,此時不應反過來訴求緊急命令此一替代立法之權宜措施。(資料照)

特別條例第7條是否不符明確性原則?如何避免行政濫權?

其實,現在爭議的問題毋寧是,特別條例第7條之規定是否過於不明確,且欠缺制衡,而使指揮官所發佈之命令有濫權之疑慮?

特別條例第7條中授權指揮官「得實施必要之應變處置或措施」,其規範架構與傳染病防治法第37條第1項第6款規定地方主管機關或中央疫情指揮官得採取「其他經各級政府機關公告之防疫措施」相若,此為考量防疫的專業性,所給予專業行政機關一定之彈性。但如此規範模式,毋寧屬於立法者較不明確的授權,但並不意味此行政機關獲得此一概括授權後即完全不受控制,或可恣意濫權。

於「授權明確性」的要求下,立法者對於行政機關授權之「目的」、「範圍」及「內容」應具體明確,使人民可得事前預見,並可受事後司法審查。且依司法院多號解釋之意旨,是否明確法律整體所表現之關連意義為判斷,而非拘泥於特定法條之文字,因此論者以特別條例第7條單一條文之文義批評此條文違反法明確性原則,尚嫌速斷。尤其是,特別條例屬於緊急立法,且依同法第19條第1項屬於限時立法,而防疫事務又具有高度專業性並需要臨機應變,對於明確性之要求或可退讓而不如此嚴格解釋,而是衡量整體規範目的與社會實際需求為合憲性解釋。

而指揮官於防疫上被授以重任,並取得了特別條例第7條作為武器,於依該條規定實施所謂必要之應變處置或措施時,即更應恪遵法治國之要求,謹守其憲法誡命,考量憲法上比例原則、平等原則等要求,才能避免權力的濫用。因此,對於指揮官依特別條例第7條所頒佈的應變處置或措施,均應立於此角度加以檢視。而現在朝野立委醞釀就本條進行修法,使其更加完備,筆者亦樂觀其成,但這不是總統發佈緊急命令可以解決的問題,不應混淆。

司法權的事後審查亦提供權利保障

特別條例第7條之爭議,喚醒了國民對於權力分立的討論與意識,其實是非常有意義的。除了立法者基於緊急事態之需要,給予行政機關特別條例之事前授權外,於權力分立的互動關係上,更別忘了還有司法權可以做事後控制。指揮官依特別條例第7條所頒佈的應變處置或措施之性質屬於一般處分,人民對於行政機關所為之一般處分如有不服,自可依行政訴訟法之規定提起救濟,由法院對該一般處分是否違法進行審查,而暫時權利保護亦為救濟之一環,若指揮官施行的應變處置或措施確實有違法,行政法院於宣告其違法前,尚可依聲請裁定停止執行,亦足保障人民之權利。

政府的防疫成效,至少到目前為止有目共睹,這是行政團隊與人民共同配合的成果,值得驕傲。當然,這並不意味著我們應以防疫結果而對政府之政策無限度地包容,若有不合法理的政策,人民當然可以勇於發聲甚至尋求司法救濟,而行政機關也別怕「轉彎」,有錯則改。(資料照)

全民防疫、有錯則改

面對全世界大規模疫情,雖我國已有SARS的經驗,但對於政府而言仍是艱鉅挑戰。政府的防疫成效,至少到目前為止有目共睹,這是行政團隊與人民共同配合的成果,值得驕傲。當然,這並不意味著我們應以防疫結果而對政府之政策無限度地包容,若有不合法理的政策,人民當然可以勇於發聲甚至尋求司法救濟,而行政機關也別怕「轉彎」,有錯則改。這樣人民與政府間、各憲法機關間動態對話的過程,正是法治國家的實踐。

(律師)

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