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專欄

太平洋島嶼國家》漂洋過海來看你: 當浪漫土耳其遇上太平洋熱帶島嶼國家

土耳其除了積極拓展與島國關係外,另一方面則與其在聯合國內爭取安理會非常任理事國席次有關,特別是現在涉及敘利亞、庫德族等問題上,土耳其在美國與俄羅斯強權之間,可在安理會展現其「立場」。

林廷輝

除了日本東京與法國巴黎對太平洋島嶼國家展現熱情之外,另一個世界著名的浪漫國家土耳其,也對太平洋島嶼國家感到興趣。2019年8月5日,土耳其外長卡夫索格魯(Mevlut Cavusoglu)對外正式宣告了土耳其未來的外交政策,將推動「重啟亞洲倡議」(Asia Anew initiative)。12月26日在出席該倡議工作會議時強調土耳其在亞洲時代占了正確的位置。

根據卡夫索格魯的說法,倡議內容包括:(一)改善與亞洲國家間的互動;(二)擴大私部門的貿易能量;(三)強化學術合作;(四)與亞洲社會之間發展互動關係。雖然卡夫索格魯並沒有提出具體的方案與倡議細節,但代表著土耳其也開始重視此區域的發展,這當然與美國的「自由開放的印太戰略」、日本的「自由與開放的印太構想(concept)」、印度的「東行政策」、澳大利亞的「印太構想(concept)」、南韓的「新南方政策」以及台灣的「新南向政策」等相呼應。至於土耳其雖將外交政策關注的焦點擴展到亞洲,但在面對太平洋島嶼國家之際,土耳其的作法是令外界好奇的。

土耳其與太平洋島國的聯繫並「不」緊密

首先,土耳其與太平洋島國並沒有地緣上的鄰近關係,對土耳其來說,發展與非洲同為穆斯林教國家關係可能更為重要;其次,土耳其與太平洋島國之間的聯繫,特別是以太平洋島國為援助目標國,土耳其的援助款項所占比例甚微,至於彼此間的貿易關係更加薄弱,例如2014年,土耳其為響應聯合國支持小島國家,於是捐贈50萬美元給「小島開發國家」(SIDS)籌備在薩摩亞舉行第三屆SIDS會議,自2012-2014年,土耳其已捐贈400多萬美元,2015年則提供萬那杜17萬美元財政資助,同樣地也協助吐瓦魯、索羅門群島等,土耳其援助機構「土耳其國際合作署」(The Turkish International Cooperation Agency, TIKA)也提供10萬美元支持吉里巴斯「消弭對女性的暴力國家計畫」(National Project for Eliminating Violence against Women);但在貿易方面,土耳其是太平洋島國重要的石油與小麥來源國,至於太平洋島國的巴布亞紐幾內亞、帛琉、庫克群島則出口魚類到土耳其,土耳其船東也會到庫克群島與帛琉註冊為該國國籍,取得權宜船旗(Flag of Convenience, FOC)國籍。

土耳其與太平洋島國之間的聯繫,特別是以太平洋島國為援助目標國,土耳其的援助款項所占比例甚微,至於彼此間的貿易關係更加薄弱。(www.mfa.gov.tr/)

即便如此,土耳其也推廣了人與人之間的交流,特別是由土耳其政府提供獎學金,讓太平洋島國,特別是萬那杜的學生到土耳其求學,例如2018年5月,首位來自萬那杜的學生莫琳.保羅(Maureen Paul)在土耳其的格濟大學(Gazi University)取得了國際商務經濟碩士學位,人數雖然不多,但卻建構起土耳其與太平洋島國之間的聯繫,此外,萬那杜也在伊斯坦堡設立名譽領事。

首屆土耳其與太平洋島國外長會議

但就在2014年6月7-8日,土耳其在伊斯坦堡(Istanbul)舉行首屆「土耳其與太平洋發展中小島國(Pacific Small Island Developing States, PSIDS)」外交部長會議(以下稱「外長會議」),這與聯合國在2014年將該年訂為「小島開發國家國際年」(the International Year of Small Island Developing States)有關,因此,當年會議主題為:「從博斯魯普斯(海峽)到太平洋:永續發展的持續合作」(From Bosphorus to the Pacific: Continued Cooperation for Sustainable Development),會議上,土耳其外長表示,將在太平洋島國開設土耳其大使館,不過至今仍沒有實現,目前土耳其雖擁有全球共計242個外交使領館,是世界第五大擁有外交網絡的國家,但目前土耳其的太平洋島國業務,大多透過設立在澳大利亞坎培拉或在紐西蘭威靈頓的土耳其大使館兼管;2014年的會議,也讓土耳其在隔(七)月於帛琉舉行的第45屆「太平洋島國論壇」(Pacific Islands Forum, PIF)峰會上,正式成為論壇會後對話夥伴國,土耳其官員在帛琉停留期間,也表示對土耳其航空開啟帛琉航線有興趣,不過這項倡議到目前為止一直沒有落實,倒是2019年10月3日,土耳其民航局代表Ali Riza Colak與索羅門群島交通航空部長Peter Shannel Agovaka在蒙特婁簽署航權協議,未來每周五個航班往返兩國。

土耳其外交部設計的和太平洋島國的LOGO。(圖:網路)

2014年的「外長會議」對土耳其來說意義重大,太平洋島國集體表態,願在聯合國大會中投票支持土耳其擔任2015-2016年的安理會非常任理事國,即使投票結果土耳其並沒有當選。可惜的是,2014年雖然召開了第一屆「外長會議」,但其後第二屆「外長會議」並未舉行,雖然在2016年5月由聯合國主導下於伊斯坦堡舉行「世界人道峰會」(World Humanitarian Summit, WHS),大多數的太平洋島國領袖均前往伊斯坦堡參加,但土耳其也並未藉此舉行與太平洋島國領袖峰會或「外長會議」,這也使得土耳其雖然號稱橫跨歐亞國家,希望多多重視亞太事務,但從實踐上觀察,仍然無法「脫歐」。

從博斯魯普斯(海峽)到太平洋

如果以執行政府開發援助(ODA)的「土耳其國際合作署」(TIKA)2015年年度報告來看,大洋洲在土耳其的整年援助比例中,僅占有0.04%,超過88%集中在中東、中亞、南亞以及東南亞地區,因此,從博斯普魯斯(海峽)開往太平洋的土耳其援助艦隊,在印度洋與麻六甲海峽就停駛了;如果再根據「太平洋島國論壇」公告的2016年進出口數據顯示,整個太平洋地區中,馬紹爾群島對來自土耳其的原物料進口最多,而土耳其接受太平洋島國出口的包括萬那杜及馬紹爾群島(如下圖),不過其數額均為少數,維持在800-900萬美元之間。

2016年土耳其進、出口太平洋島國貿易額。

土耳其從對熱帶島嶼的浪漫被拉回到現實當中,土耳其原先考量的當然除了國際關係或國際政治最後一塊淨土太平洋島國的外交關係未開發而在2014年左右承襲2008年的思維,2008年土耳其也邀請太平洋島國領袖至伊斯坦堡,諸多島國表態支持土耳其成為2009年聯合國非常任理事國,最後也如土耳其所願被選為非常任理事國;因此,土耳其除了積極拓展與島國關係外,另一方面則與其在聯合國內爭取安理會非常任理事國席次有關,特別是現在涉及敘利亞、庫德族等問題上,土耳其在美國與俄羅斯強權之間,可在安理會展現其「立場」。

此外,無論是人道主義考量,包括紅十字會或紅新月會的合作與努力,土耳其對太平洋島國的人道援助也不少,2015年土耳其公司也規畫要在索羅門群島馬來塔(Malaita)省建造醫院,雙方已簽署《諒解備忘錄》(MOU),只是目前並沒有真正動工;其次便是氣候變遷,全球暖化,聯合國推動永續發展目標,更重要的是在氣候變遷議題上不被小島國家聯盟攻擊,畢竟土耳其主要出口之一的煉油,也是太平洋島國能源所需的供應國之一。

土耳其雖然意識到亞洲的重要性,但也了解到進入偏遠的太平洋島國並不容易,因此僅挑選幾個重點國家經營,例如巴布亞紐幾內亞、索羅門群島及萬那杜,這些國家人民對土耳其也是陌生的,特別是宗教、文化、語言及生活環境差異過大。再者,土耳其相較傳統上在太平洋區域的主要援助國,包括紐西蘭、澳大利亞、日本、中國、美國與台灣等,土耳其在地理位置上不良,又加上並非傾全力強化與太平洋島國關係,召開外長會議僅為了讓土耳其在聯合國安理會的非常任理事國選舉尚擁有較多票數,機制底下並無推動任何多邊合作計畫,仍舊維持雙邊的援助計畫。

土耳其提出的「重啟亞洲倡議」,主要對象仍舊是以東協(ASEAN)為中心,當土耳其對東協的了解並不深入,又怎可能對南島語系的太平洋島國了解更為深入?特別是雖然目前諸多太平洋島國與土耳其已建立外交關係,但土耳其仍未在此區域派任獨立於澳大利亞或紐西蘭事務以外的大使。更重要的是,土耳其與太平洋島國的援助是建立在雙邊關係上,這也就代表土耳其並未進入紐西蘭與澳大利亞建構的援助協調機制下,這當然包括「太平洋區域組織理事會」(Council of Regional Organizations in the Pacific, CROP)此一區域協調組織。

「太平洋區域組織理事會」主要是協調「論壇漁業署」(Forum Fisheries Agency, FFA)、「太平洋航空安全辦公室」(Pacific Aviation Safety Office)、「太平洋電力協會」(Pacific Power Association, PPA)、「太平洋島嶼發展計畫」(Pacific Islands Development Program, PIDP)、「太平洋社區秘書處」(Secretariat of the Pacific Community)、「太平洋區域環境計畫秘書處」(Secretariat of the Pacific Regional Environment Porgramme, SPREP)、「南太觀光組織」(South Pacific Tourism Organization, SPTO)、「南太大學」(University of the South Pacific , USP)等具有跨島國合作的政府間組織與團體之計畫,土耳其從2014年正式參與論壇峰會的會後對話會議以來,並未重視此一協調機制,一方面顯示土耳其研究太平洋島國的能量不足,另一方面凸顯即使是少數的援助款,也很容易成為滋養島國貪污腐敗的「養分」。

當浪漫的土耳其飄洋過海遇見熱帶島嶼國家,也不得不面對政治上的現實,對島國「沾醬油式」的外交並不會長久。

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