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專欄

聚焦南海》中國與東協國家首次南海聯合軍演的意涵

黃永宏在「香格里拉會議」上透露的訊息,也揭示了中國準備在下半年對東南亞在南海問題上釋出善意,雖然中國仍舊不斷強化西沙、南沙島礁上的軍事設施而不讓步,但在東協國家仍舊參與聯合軍演而沒有退出的跡象來看,中國似乎已成功地安撫周邊國家。

林廷輝

就在中國被逐出「2018環太平洋軍演」(RIMPAC 2018)、香格里拉會議上美國防部長警告中國在南海作為、英法國防部長宣稱加入南海自由航行行動、川金會後專家學者警告美國將會把重心放在台灣與南海事務上之際,新加坡國防部長黃永宏在香格里拉會議上卻表示,將以東協輪值主席身分,在8月與中國在新加坡共同主持「中國與東協桌面演習(table-top exercise)」,並在年底前由各國派遣海軍與部隊參與實兵演習,黃永宏明確說出,「所有東協國家均已同意參加軍演,並願派遣軍艦與部隊」,不過黃永宏並未說明規模、演習科目以及是否在南海海域進行,但黃永宏的這個訊息,其實早在2017年10月東協國防部長擴大會議舉行期間已被提出,黃永宏在與時任中國國防部長常萬全舉行會談後,對外表示:

「對於中方提出的與東協舉行海上聯合演練的提議,新加坡『不僅全力支持,還會推動,因為這是所有東協成員和中國都想要的;一起演練至少可以建立彼此間的理解和互信』。」

很明顯且可確定的是,中國試圖在南海降溫,透過向東協國家示好,雖然在域外國家的干擾下,與鄰邦發展好關係仍然是中國現階段的外交政策。

「七大工業國會議」評論南海措辭和緩不少

在川金會之前,由加拿大主辦的「七大工業國會議」(G7)最後發表的聯合公報上,針對南海問題,七國使用的文字較過往和緩,公報第19點聲明:「我們仍關切東海與南海的情勢,重申我們強烈反對任何片面行動以至於升高緊張,削弱區域穩定與國際規範為基礎的秩序,我們敦促各方在爭議島礁進行非軍事化措施。」相較過去幾年明確點出要遵守《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)或大規模填海造陸等措辭。

新加坡國防部長黃永宏在香格里拉會議上表示,將以東協輪值主席身分,在8月與中國在新加坡共同主持「中國與東協桌面演習」,並在年底前由各國派遣海軍與部隊參與實兵演習。(AP)

過去,日本在「七大工業國會議」不斷主導海洋議題,雖然過往在議程及會後聲明不直接點名中國大陸,但在峰會或外長會議聲明中,都不斷強調以「中國」為對象國的警語,例如2015年6月峰會結論,與會各國強烈反對以威嚇、強制或武力,以及大規模填海造地,意圖改變現狀的舉動;2016年5月峰會宣言,對東海及南海的局勢表達了關切,強調和平管理及解決爭端相當重要。七國元首指出,對海洋主權的聲索應按國際法進行,避免可能加劇局勢緊張的單方面行動,恪守不以武力或威懾手段來聲請領土或領海主張。

同年4月外長會議在日本主導下通過《海洋安保聲明》,聲明中提到自由、安定的海洋是國際社會和平、安定、繁榮的基礎,並確認有必要基於相關國際法來維持經濟海域無障礙通航的權利和自由。文件又敦促所有國家通過國際法庭仲裁等國際承認的司法手段來解決糾紛,並遵守有約束力的判決。2017年6月峰會結果,與會領袖關切東海與南海緊張情勢,呼籲相關各國遵守國際法:「我們強調和平解決爭端,以及自由、無障礙且合法利用海洋的重要性。」公報強調:「我們強烈反對動用恫嚇、脅迫、武力以及任何單方面行動,尋求改變現狀的做法,例如大規模填海造陸」。日本與其他六國之所以和緩言語文字上的措辭,與近期中日改善關係不無相關。

驗證海上規則、扭轉中國形象與破解反中聯盟成形

中國與東協已在2016年通過《關於在南海適用海上意外相遇規則的聯合聲明》(Joint Statement on the Application of the Code for Unplanned Encounters at Sea in the South China Sea),主要目的為確保各方的海軍軍艦與海軍所屬軍機遵守避碰規則,採取溝通程序確保海上安全,一連串的措施,主要目地則是建立宣言各方的互信機制,避免誤判而引起衝突事件。不過,中國與東協國家的聯合軍事演習,其目的並非要建構與美國模式同樣的軍事同盟關係,也不是真心透過軍事互信機制(信心建立措施)以化解東南亞國家的疑慮,反而有其他幾點考量,對中國而言並不吃虧:

首先,為《南海行為準則》高官會議與9月「香山論壇」形塑良好氣氛:根據菲律賓外交部長凱耶塔諾(AlanPeter Cayetano)對外透露,《南海行為準則》高官會議的談判時間將在8月於中國舉行,這比東協網站公告的行事曆延後兩個月舉行,主要是6月的香格里拉會議、上海合作組織峰會、七大工業國會議及川金會等外交議程緊湊,且《準則》草案內容必須先經過統整後才會在高官會議中聚焦;其次是2017年因中共準備召開十九大而取消的「香山論壇」,預料在今年恢復舉行,新一屆的軍事領導階層預估將透過此論壇,展現出中國「不稱霸」的姿態,試圖緩和香格里拉會議美國國防部長對中國的不友善言論,因此,與東協在南海的軍演成了中國可以遊說的素材。

日本與其他六國之所以和緩言語文字上的措辭,與近期中日改善關係不無相關。(AFP)

其次,有與美日平衡的味道在內,特別是日本直升機航母「伊勢號」曾在2016年4月參加印尼主導的「科莫多」(Komodo)多國聯合演習;2017年6月則出動直升機航母「出雲號」巡視南海,並讓東協十國軍官登艦參觀,此舉的確讓中國吃味,而在同年7月,中國也配合香港回歸20年紀念,開放訪港的遼寧號予香港民眾登艦參觀,面對「中國威脅論」聲浪不斷充斥在南海周邊國家之間,而南海反對中國的主力國家越南及菲律賓,前者被首邀參與「2018環太平洋軍演」,後者則是首次派出實兵參與演習,在8月2日演習結束後,中國與東協桌面演習接續登場,則具有平衡作用,倘在年底前舉行實兵演習,邀請東協軍官登上遼寧艦,將會是另一種景象。

第三,轉移南海焦點,也試圖破解「印太戰略」的布局,由於東北亞緊張情勢已告一段落,南海局勢倘不斷被炒作,對中國推動「一帶一路」並非是好消息,「拆除引信」一向是中國政府在處理南海事務優先政策,中國採取較低的姿態,避免反中國的聯盟型態產生,如果東協國家每一個都閃躲而不願成為反中前鋒,那「印太戰略」要以東協為基礎的設想劇本就要改寫。

最後,中國主動希望與東協進行軍演的意圖,也試圖將南海熱點轉移,以便全心全力處理台海問題。過去許多國際關係與戰略學者都會提到,黃海、東海、台海與南海四海連動,連動的方法與跡象,許多例證都可以看到,例如韓戰爆發,影響到當時蔣介石政權在台灣的延續;東海釣魚台爭議的升溫,影響到兩岸關係的變化;美越之間的越戰爆發、南海的衝突發生,無論是過去的中越海戰或中菲的仲裁案,對台灣都有直接與間接的影響。

2017年6月,日本出動直升機航母「出雲號」巡視南海,並讓東協十國軍官登艦參觀。(USNI News - US Naval Institute)

「全球化2.0」是必走之路

川金會看到了新加坡在應對亞太事務上的外交技巧與身段,香格里拉會議原本被視為美國、英國、法國等國揪團以自由航行、自由飛越對中國在南海採取較硬的立場,但被中國一向視為親美的新加坡,在會場上也刻意說出中國願與東協國家進行軍演,如能完成《南海行為準則》的規則設定,將是「全球化2.0」(Globalisation 2.0),黃永宏沒有講的是在國家權力與利益多元化的現行全球化時代,一個沒有美國作為締約方的《南海行為準則》,對中國的國際地位提升當然有重大的影響,中國與東協軍演是小事,但《準則》的出現是大事,「全球化2.0」在南海區域由中國與東協共同寫下規則,當然也對前述的「一帶一路」是個正面的消息,否則中國試圖透過「一帶一路」完成的夢想幾乎是不可能達成「全球化2.0」的任務。

今年,在中國與東協舉行首次聯合軍演後,我們除了觀察未來是否有延續性,更應看到軍演措施以及適用的《海上相遇規則》是否一併寫入《南海行為準則》當中,無論是「香格里拉會議」或是「香山論壇」,維持區域的和平與穩定應是最大公約數,而中國與周邊國家改善關係,對台灣並不必然不利,面對中日關係改善,蔡英文總統也說:「日中關係和台日關係也可以並行不悖。」過往的實例也印證是如此,任何一方都不應也不會在其中兩方關係惡化中得利,反而因此被迫選邊站而獲得最小利益,因此,黃永宏在「香格里拉會議」上透露的訊息,也揭示了中國準備在下半年對東南亞在南海問題上釋出善意,雖然中國仍舊不斷強化西沙、南沙島礁上的軍事設施而不讓步,但在東協國家仍舊參與聯合軍演而沒有退出的跡象來看,中國似乎已成功地安撫周邊國家。

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