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專欄

聚焦南海》同款不同師傅:川普政府時期的自由航行計畫

FONOPs計畫雖然挑戰各國在海洋權益上的法律主張,但在政治意義上,是穩定區域秩序的一種方式。

林廷輝

「不自由,毋寧死」,以此來描述美國對自由貿易的主張,對「自由開放的印太戰略」之設想,也對海上航行自由的堅持,顯得過而無不及;但對中國而言,「自由,自由,多少罪惡假汝之名而行」可能才是心中最佳寫照。

雖然美國總統川普在2015年競選期間曾面對媒體提問問及中國在南海建構人造島、飛機跑道該如何因應時,川普卻回應「它距離美國太遠,而且都建了,美國還有許多其他問題要解決。」不過川普的幕僚群可就不是這麼想了,川普上任後,一度被認為可能停止的「自由航行計畫」(FONOPs)被認為將停止,但從2017年5月迄今,川普政府已在南海公開執行FONOPs達到六次,和歐巴馬政府的FONOPs有些許差異,這些差異也顯現出前後政府之間的思維與運作模式有所區別。

FONOPs的歷史背景

美國海軍執行FONOPs可追溯到1979年開始,該計畫構成了目前美國以「軍事實力」挑戰沿海國試圖以不合法的理由阻止他國船舶進入該國主張的海域,美國藉以維護海上貿易的利益。長久以來,美國通常採取兩種方式表達其對自由航行的堅守,第一個方法是先透過國務院採取外交途徑,對其他沿海國不符合國際法的法律、規則或其他主張,也就是對所謂的「過度海洋權利主張」予以外交抗議;第二個方法則是透過國防部,採取實際上的執行行動(軍事活動)以抗議過度海洋權利主張。

從2017年5月迄今,川普政府已在南海公開執行FONOPs達到六次。(US Navy)

自美國立國以來,對於其主要國家利益,特別是海上自由權的保障,美國總是採取實力以維護其利益,美國海軍重要任務之一便是保護美國在大西洋與地中海的商船,避免海盜與其他海上威脅。威爾遜總統(President Woodrow Wilson)在國會演說十四點原則中則主張航行自由,羅斯福總統在宣布加入第二次世界大戰以前也曾宣布,海、空軍有責任維護美國在海上自由政策,至於歐巴馬總統則強調,美國將持續進行國際法允許的飛越與航行行動,維護全球範圍的海上自由。1983年,美國在《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)通過後的隔年提及其海洋政策,基於海洋的權利與自由,對於過度主張海洋權利的沿海國,倘若沒有任何改善,美國將對這些國家採取自由航行的行動,不會沉默。

歷年來,美國國防部都會對外公告去年一整年針對那些目標國進行FONOPs,不過具體時間與座標位置都是保密的,也不會公開具體行動次數,執行對象國不僅包括潛在敵對國,也包括盟邦在內。至於美國對「過度海洋權利主張」的定義,一般包括歷史性的主張、不合乎UNCLOS的領海基線劃定方法、12浬領海內不允許軍艦、潛艇、航空器在未經申請獲許可的情況下無害通過;對專屬經濟區內軍事活動而不損及沿海國生物資源的限制,對群島海盜通行權進行限制等等。

FONOPs在政治上的意涵

實際上,FONOPs計畫受到層層框架限制,因此其侵略性質並不高,主要在FONOPs的專業性任務非常強,從航線的選擇,航行中的船艦操作,到沿海國攔截或伴航艦機之間的溝通,美軍的官兵訓練要到每一個戰鬥位置,每一個指令和操作都可能影響美國的訊息是否準確表達。因此,美軍的每一級相關軍事單位均會安排軍法官提供法律諮詢,從最基層的編隊或單艘艦隻,到艦隊及飛行聯隊、作戰司令、區域聯合司令部,再到最高階的參謀長聯席會議,美海軍軍艦及海軍航空兵第一線的指揮人員需要嚴格遵守《美國海上行動法指揮官手冊》,在執行任務中,那些戰術動作可以採取,那些必須禁止,均明文嚴格規定。美國執行其FONOPs對外有其解釋國際法或海洋法的理論基礎,對內則要求自身遵守相關規定,透過不斷實踐以維護習慣法上的海上自由權。

美國執行其FONOPs對外有其解釋國際法或海洋法的理論基礎,對內則要求自身遵守相關規定,透過不斷實踐以維護習慣法上的海上自由權。(lowyinstitute.org)

此外,FONOPs的決定不是單向的,挑選哪一個沿海國和任務範圍的篩選必須經過由下而上,與由上而下的雙向溝通,有時甚至是反覆進行,雖然白宮的國家安全會議定期與軍方保持政策性溝通,並發布相關政策信息給軍方,但原則上對於具體地點、時間等,大多從第一線的軍隊傳回,同時,也會讓外交系統等平行機構了解,倘FONOPs執行的地點在政治敏感區域,國務院介入的必要性便存在。因此,FONOPs除了在國際政治上的意涵外,也有國內政治機構的分工與協調意義。

在國際政治上,FONOPs計畫的執行代表美國重視此一海域,對東南亞國家及域外經常使用南海海域的國家,諸如日本、韓國、台灣及相關國家,美國確保自由航行對海上貿易當然有利。因此,FONOPs作為美國在南海海域軍事存在必要的一種執行行動;從另一個角度來說,倘若中國與美國之間能遵守海上相遇規則,則FONOPs可能會產生維持南海海域秩序的效果,反而抑制衝突的發生,這種衝突可能存在於中國與東南亞國家之間,由於美軍的介入使得雙方企圖採取武力的顧慮變多而反而減緩軍事衝突的發生,例如2016年7月12日菲律賓提出的南海仲裁案裁斷結果出爐後,美軍立即以雷根號航母為首共計7艘軍艦在南海進行演習,主要目的是深怕中國與菲律賓之間因人民民族主義情緒無法克制下,造成任何一方對他方挑釁之行為,進而引發區域的動盪,因此,FONOPs計畫雖然挑戰各國在海洋權益上的法律主張,但在政治意義上,也是穩定區域秩序的一種方式。

歐巴馬政府與川普政府執行南海FONOPs的異同

歐巴馬政府自2015開始在南海實施FONOPs,到2016年歐巴馬政府任期結束時,共計4次自由航行;至於川普政府自2017年1月上任以來至2018年3月底前,已在南海進行6次FONOPs(詳見下表)。  

中美軍艦南海對峙一覽表(2015-2018年)。(資料來源:作者依據新聞事件整理)

換言之,以一年時間計算自由航行次數,川普政府已超越歐巴馬政府,不過,如果撇開執行次數的區別,兩政府在執行自由航行時仍有以下幾點異同:  

(一)川普政府執行自由航行時,主動並明確地公開訊息:

特別是美軍要前往哪一個島礁執行FONOPs,川普政府較歐巴馬政府明確公告要穿越的地點、目標島礁以及可能時間點,雖然兩個政府對整年度的FONOPs執行結果均有向國會提交報告及統計表,但在第一時間對外公告,避免各方造成誤判則是必要的。

(二)執行FONOPs目標島礁選定,具有連續性的象徵意義:

針對低潮高地,歐巴馬政府僅在2015年恢復南海FONOPs第一次行動時,進入到渚碧礁(Subi Reef)附近海域,對中國聲稱該島礁擁有領海範圍表示挑戰,但其後的自由航行計畫,並沒有固定、確定以低潮高地為其挑戰目標,中國也肆無忌憚地在渚碧礁、美濟礁(Mischief Reef)這些低潮高地持續進行填海造陸與軍事化行動。然而,川普政府在2017年5月24日進行首次FONOPs挑戰美濟礁,其後分別在8月10日、2018年3月23日挑戰同一個礁,其行動具有連續性,傳遞明確訊息,適巧與仲裁庭認定美濟礁是低潮高地,是在菲律賓的專屬經濟區範圍內,各國享有自由航行權利等概念一致。

美軍除在此挑戰中國意圖在人工島礁周邊海域主張領海範圍之外,同時也針對美濟礁的軍事防衛能量以及應變措施進行檢證,由於美軍持續與菲律賓軍事合作,菲律賓願意租借給美軍使用之七個軍事基地並沒有因為杜特蒂總統與美國關係不佳而受到影響,其中巴拉望省軍事基地距離美濟礁約140浬,倘中菲關係再度惡化,美濟礁可做為南海艦隊以及潛水艇前進基地的功能非常明顯,對未來菲律賓南方區域造成的軍事威脅不容小覷。

此外,倘中菲在禮樂灘無法達成共同開發共識,而中國海洋石油公司執意在禮樂灘進行片面開採行動,均需以美濟礁作為補給後盾,也會成為中國海軍或海警船保護中海油(CNOOC)相關設施之前進基地。因此,美濟礁對中國而言,無論在軍事上、能源上以及海洋權益的保護上非常重要,而川普政府緊盯這個島礁,以海軍執行自由航行任務,試探島礁軍事反應與應對能力,也是落實川普政府重要幕僚納瓦羅(Peter Navarro)強調「用實力謀和平」戰略理念的實際作為。

納瓦羅為首任白宮國家貿易委員會主任。(Bloomberg)

(三)兩政府均有挑戰西沙群島過度主張海洋權利的實際作為:

無論是歐巴馬政府或川普政府,均有兩次進入西沙群島執行自由航行的紀錄,美國國務院發布的「海洋的限制」(Limits on the Sea)第117號報告,就曾討論中國領海基線並挑戰西沙群島的領海基線劃法,認為採用這種直線基線法的畫法不適宜,應該採取低潮線法來劃定西沙群島的領海基線。美軍在歐巴馬的任期最後一次執行自由航行任務時,不僅穿越中建島的領海,且挑戰永興島的領海範圍,而川普政府在2017年10月10日更是以穿過西沙群島,直接挑戰在直線基線法內中國認為是內水水域中航行,不僅挑戰中國的領海權益,更挑戰中國畫設基線的做法,被視為較歐巴馬政府更為激進。

由於中國方面採取相對克制的反應,因此兩軍並未在海上發生衝突,中國軍對同樣採取查證識別,警告驅離的動作。再者,川普政府更直接挑戰曾經引發仲裁案的黃岩島,直接在2018年1月17日進入到黃岩島的12浬內航行,目前僅有台灣在黃岩島(民主礁)畫設領海基線與領海外部界限,而在此事件中,由於中國目前實際控制黃岩島及其海域,中國的外交部對美國發表抗議,台灣對此事在公開訊息中並未有任何官方反應。

歐巴馬執政後期,才在南海議題上逐步採取強硬的態度,執行南海FONOPs也是「千呼萬喚始出來」,川普上台後並沒有忽略南海的重要性,反而授權讓更專業的國防與外交部門擬定具體執行內容,在南海所展現的連續性與針對性,值得讓南海周邊國家進一步關切與瞭解。

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