今年是由卡特總統簽署的「台灣關係法」45週年。這是由美國國會通過的一項很特別的法案，旨在提供維持美國與台灣「非正式」關係的法律基礎。（路透檔案照）

蕭良其／美國華府全球台灣研究中心執行長

蕭新煌／總統府資政

今年是由卡特總統簽署的「台灣關係法」四十五週年。這是由美國國會通過的一項很特別的法案，旨在提供維持美國與台灣「非正式」關係的法律基礎。它持續協助了台海和平、穩定、繁榮將近半個世紀。

一九九四台灣政策檢討

台海兩岸在一九九○年代初有所解凍，美國即時在一九九四年公布首次的「台灣政策檢討」。該報告雖對台灣的政策措施做了若干調整，但並未變更對台、中政策的基本架構。此一檢討列出九個政策的調整內容，並以之作為行政部門執行對台關係迄今的準則；但是它並未明列行政部門不能做的事。換言之，如當時東亞及亞太事務助理國務卿羅德（Winston Lord）指出，上述檢討目的是「促進我們與台灣的非官方關係和凸顯對台政策旨在加強區域的和平和成長和因應變遷的環境和達成美國的國家利益」。

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四十五年來，美、台雙方都盡力去維持台海現狀並促進和平和繁榮。但隨著中國的野心日益擴大，上述的維持現狀的基本政策飽受挑戰而變得愈來愈站不住腳。中國一再以軍事手段、政治和法律戰去改變現狀。鑒於此，我們不禁要問「臺灣關係法」和「台灣政策檢討」是不是已經到了必須再檢視的時候。

台灣政策漸進清晰：

川普與拜登

二○二○年，美國政府將雷根政府的對台六大保證和相關內部備忘錄和電報都加以解密。讓我們知道雷根在一九八二年的一份備忘錄明示：「我們對台灣自衛的承諾端看中國是否承諾和平解決台灣與中華人民共和國的歧見」。同年，當時的東亞與亞太助理國務卿史迪威（David Stilwell）的一個重大台灣政策演講更進一步說明「我們在做的事是進行重大更新我們對台灣的來往關係，以更佳地反映我們的政策和局勢的變化。但這種更新都仍然與我方的「一個中國政策」一致。台灣政策的調整有兩個原因，一是日益構成對區域和平案穩定的威脅，二是我們對台灣的關係和保證是建立在雙方的友誼、貿易和生產力」。

北京的行徑愈來愈呈現單方面的威嚇，已構成對美國利益的損害，因此美國近年已從早期的自我設限解脫出來，更放手地與台灣交往。二○二一年川普政府取消所有的與台灣的「接觸準則」；拜登政府在二○二一年四月不得不又公布它的新準則。但台灣的駐美代表受邀觀禮拜登就職大典，卻清楚說明一些綁手綁腳的要求也的確拋棄了。

雖然從一九七九年以來，美國從沒有與台灣有共同防禦條約，但台灣關係法的第二條二（b）（4-6）款文字卻可解讀成美方對台灣防衛有著廣泛的承諾。拜登總統口頭也說了四次，如果中國未被挑釁而侵略台灣。美國將兵援台灣，這當然不應說成是美國將無條件地保證會在台灣被入侵時出兵協助。正確的看法應該是說美國出兵的決定不是是與否的命題，而是一個可能的光譜。這就馬上涉及所謂美國戰略立場「模糊」與「清晰」的辯論。

美國對台灣的「主權」一向清楚表示不預設立場。當被問到美國的「一中政策」是否承認「台灣是不是中國的一部分」時，國務院發言人普萊斯（Edward Ned Price）回答說「我們對台灣的主權，不採取任何立場；但自一九七九年以來展現我們對台灣立場的政策迄今都在有效地執行」。確實如此，不管是「台灣關係法」、「六大保證」或是「三個公報」的內容，都看不出華府接受中華人民共和國對台灣擁有主權的說辭。上述三個文件至多都只是「了解」和「知曉」中國的宣示。

但另一方面，對台灣主權不表立場並不意味美國支持「台灣獨立」。美國總統也說過他不鼓勵「台獨」，美國也不支持「台獨」。這一番話也澄清被人認為美國立場是在鼓舞台灣的分離主義情愫。但拜登總統也曾明言，「我們很清楚地支持台灣關係法。台灣是獨立的，它可以「自己做決定」，他又說「我們有我們的「一個中國政策」，台灣自行判斷他們的獨立，我們不會鼓勵他們的獨立，這是他們的決定」。質言之，拜登了解和知道台灣方面應自行決定他們的地位、這是常識，也與美國不干涉台灣主權的政策一致。這是美國政策必要但不充分的釐清。

必要但不充分的立場澄清：

展望下一個十年

雖然多數美國人相信，美國與台灣的安全關係有助強化美國的安全與利益。但一個關鍵的問題仍然存在，就是一旦中共企圖改變台海現狀時，美國是否應該改變或明示如何因應與台灣的關係。

部份美國學者主張要美國和台灣向中共提供「信得過的保證」，以避免戰爭。然而，此一建議恐怕忽略了當年國會通過台灣關係法的用意和目的；無端豎起一個稻草人的爭議，把深化與台灣關係誤解為「無條件的承諾」；甚至過分不當地強調一九七二年「三個公報」中的「不挑戰」條款。此外，北京有可能接受「信得過的保證」嗎？再說，中國後來就不尊重任何保證。過去有過對北京的「保證」，卻只是導致偷偷地在推遲中國的「一中原則」，或是更不幸地在自我設限與台灣的來往。

也有一些人擔憂全盤公開的改變美國對台灣政策和立場，如前國務卿龐培歐（Mike Pompeo）所倡議的，恐怕更會削弱華府對左右兩岸發展的能力。甚至認為美方對台獨的明示支持，更會製造兩岸關係的不穩定。以上這些憂慮和關切，不能說不對；畢竟過去對台的「戰略模糊」政策也獲致台海發展現況成功的結果。然而，眼前的變化，尤其是中國愈具擴張野心的惡行，現行的政策和途徑真的能再避免中長程的衝突嗎？

不管美國做什麼樣的選擇，我們恐怕都得牢牢記得當年起草台灣關係法的主要人物，前眾議員伍爾夫（Lester Wolff）在「台灣關係法的立法用意：曖昧中的兩難」（二○○○年）一文所寫的一段話：

「多年來，台灣關係法一再被要求要面對變化的現實狀況做調整。但它總是可以面對各種需求，而沒有做什麼嚴重的修正。其原因就在於它所寫內容的「模糊性」足以因應不同時代的現狀變化。……一言以蔽之，台灣關係法所設計的用意和目的就是要加強區域的和平和保護人民選擇的權利。這些人民就是台灣的人民。」

伍爾夫所指「台灣關係法」的用意和目的，已明白點出是為了保護台灣人民的選擇權利。所以無論要如何調整美國的兩岸政策，修改「台灣關係法」，或是重檢視其「一中政策」，都必須要能反映客觀已變的現況以及更漸進清晰地凸顯「台灣關係法」的上述最終用意和目的。

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