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專欄

聚焦南海》陽光總在風雨後?《南海行為準則》將橫空出世?

東協在《準則》議題上,或許沒有《宣言》在2002年有自由貿易協定的交換籌碼,但卻有南海外部因素,也就是美國川普政府推動的「自由、開放的印太戰略」,輔以「窒息式」的中美貿易談判,中國現所面臨的危機大於東南亞國家在南海挑戰中國的權益,中國對《準則》原本堅持部分的讓步,只是時間上的問題而已。

林廷輝

從2017年5月,東協國家與中國在貴陽貴州達成《南海行為準則》架構,同年8月東協與中國外長會議通過此一架構,11月提交到領導人峰會上,中國總理李克強與東協國家同意依此架構繼續談判。2018年3月1至2日在越南芽莊舉行的「第23次東協與中國落實《南海各方行為宣言》聯合工作小組會議」,持續討論《準則》的內容與程序工作,不過,網路上已開始流傳《準則》的具體內容,內容不外乎如何讓《準則》具有法律拘束力的要件;風險管控機制與未來具體合作項目;最後則是監督與審查《準則》的機制。但就在《準則》談判的進程中,從四月中國在南海進行海軍海上閱兵以來,就不斷傳出南海局勢緊張的消息,特別是中國軍事化島礁、中國部署防空飛彈,美國從關島起飛的兩架B-52轟炸機,飛到東沙群島東部海域後折返,種種訊息對照東北亞開始進行的「和解」程序,免不得讓人想到,《準則》到底何時能夠簽署呢?

危機就是轉機:中國面對《準則》的過往行為

雖然簽署《準則》並不能代表什麼,也不能保證中國就會暫停在南海軍事化作為,或者從此就代表南海風平浪順,但至少可表明中國在面對國際環境對其不利之際,《準則》就可展現其與東南亞國家試圖透過和平方式,共謀南海穩定與解決爭端的誠意,然而,中國過去在面對南海仲裁案之際,強調透過「雙軌思路」方式應處南海問題,即「有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決」,而「南海的和平穩定則由中國與東協國家共同維護」,《準則》可以說已成為中國紓解東南亞國家以及域外國家對其質疑的一種「工具」。

簽署《準則》至少可表明中國在面對國際環境對其不利之際,《準則》就可展現其與東南亞國家試圖透過和平方式,共謀南海穩定與解決爭端的誠意。(圖:網路)

東協國家呼籲通過《準則》來限制南海聲索方的行為甚久,1992年7月22日,東協首次針對南海問題發表聲明,基於東南亞友好和平條約,其目標是建立南海國際行為準則,於是,1988年中國與越南之間發生「赤瓜礁海戰」後,中華人民共和國正式進入南沙群島並取得根據地,但這些根據地太小且駐軍規模無法擴張,但此舉已引起東南亞國家的憂慮並提出希望通過《準則》,以限制各方行為,避免局勢持續惡化,不過,《準則》的實質目的是限制中國的擴張行為,自然為中國所厭惡,難產之下繼而發生1995年中國與菲律賓的美濟礁事件,美國也開始對中國的擴張行為產生警惕,但中國仍然我行我素,東南亞國家也莫可奈何。

直到2002年,中國在經濟快速成長的背景下,需要與東協國家簽署自由貿易協定,東南亞國家也藉由中國對自貿協定「有所求」的心態,在談判桌上從中國方面要到《南海各方行為宣言》。但為何是《宣言》?而非1992年所要的《準則》?從此一文件型態,以及簽署層級,以及使其具有法律效力之程序,以及對締約方產生法律拘束力之構成要件並不完備,顯然僅是一份政治性文件,不過,中國願意讓步與東協簽署《宣言》,政治妥協痕跡非常明顯,其後中國仍持續採取拖延戰術,並不願看到具有法律拘束力的《準則》出現。

但2012年4月發生黃岩島事件後,反倒讓《準則》有了一線生機。由於菲律賓在2013年提出南海仲裁案,中國一反過去消極態度,在2013年江蘇蘇州召開的落實《宣言》第6次高官會議及第9次工作小組會議上,表現出對《準則》的積極性,外交圈普遍認為中國是藉此向國際社會再次宣示,其偏好用外交談判解決南海問題,而非用國際性司法機構或仲裁機制解決。但由於各界將關注焦點集中在仲裁案,且菲律賓與越南對中國商談《準則》的「誠意」感到疑慮,因此,《準則》並沒有實際上的進展。

2012年4月,中菲兩國船艦在黃岩島海域發生對峙事件。黃色方塊處為黃岩島所在位置。(Al Jazeera)

然而,在2016年7月12日仲裁結果對中國不利,中國在國際社會公開質疑仲裁庭的合法性,但也必須找個台階下,同月25日隨即於寮國永珍通過東協與中國外長的《關於全面有效落實〈南海各方行為宣言〉的聯合聲明》,8月又在內蒙古舉行落實《宣言》第13次高官會及第18次工作小組會議,達成《關於在南海適用海上意外相遇規則》及《應對海上緊急事態外交高官熱線平臺指導方針》的討論,並在接下來的9月舉行的領導人峰會上通過《關於在南海適用海上意外相遇規則的聯合聲明》及《中國與東協國家應對海上緊急事態外交高官熱線平臺指導方針》。這種異於談判正常進度的發展,並非談判方們有多麼精明厲害,而是當中國面臨到國際場域對其輿論或行動產生威脅時,便以東協為平台,立即展開「神速般地」協商或談判,這對中國紓解國際政治上的壓力的確是有幫助的。

當然,東協並不滿足於中國僅作此種讓步,也認為中國僅是藉此來搪塞西方國家批判其不願遵守國際法的一種藉口與理由,因此,中國再一次表現其誠意,隔年2017年5月在貴州舉行的落實《宣言》第14次高官會及第21次聯合工作小組會議中,達成了《準則》的框架草案,並在同年東協外長會議及東協與中國高峰會議上獲得認可,並決定依此一架構啟動《準則》內容的談判,但中國最大敗筆是時任外交部副部長劉振民竟說:「這是一份『照顧到各方利益和關切』」的架構文本,但目前『誰都不許對外公開』。」不能把談判內容「對外公開」,這是中國在內部平日的行事作風,把不透明推廣到東南亞其他國家,這其實才是西方國家所擔憂的,但也可從中看得到中國的「霸氣」。

2017年5月在貴州舉行的落實《宣言》第14次高官會及第21次聯合工作小組會議中,達成了《準則》的框架草案。(中新社)

讓《準則》具有法律拘束力的背後

從上述中國過往的行為觀察,在面對南海更大的挑戰下,中國便會將《準則》視為「救命繩索」,無論中國是用認真或用敷衍的態度應對《準則》,《準則》終究還是會有進展。實際上,無論是《宣言》或是《準則》,是否對締約方產生法律上的拘束力,重點並不在於這份文件名稱為何,而在於締約方的意圖並是否通過各自憲法程序,使該文件在法律上產生效力後,對各個締約方產生法律拘束力,換言之,2002年《宣言》簽署之際,倘中國派遣時任外交部長唐家璇簽署,而非副部長王毅簽署,倘各締約方願意依其憲法規範之權力機關批准通過,且將《宣言》內容具體化,《宣言》自然就有《準則》的效果在內。

由於2006年中國已根據1982年《聯合國海洋法公約》(簡稱《公約》)第298條向聯合國提交排除性聲明,這讓包括海域劃界、歷史性海灣或所有權、軍事和執法活動以及安理會執行《聯合國憲章》所賦予的職務等爭端均無法透過《公約》第15部分第2節所列導致有拘束力裁判的強制程序,也就是國際海洋法法庭、國際法院、仲裁法庭及特別仲裁法庭均無法管轄上述爭端,也就是說,《準則》的通過、簽署甚或批准,並不代表中國願與締約方依據《公約》所規範的爭端解決機制處理南海問題,而《準則》難道因此成為中國「召之即來,揮之即去」的「便宜買賣」嗎?其實也不盡然。

我們看到中國國務院總理李克強訪問印尼雅加達,5月7日在中國與印尼兩國聯合聲明中,雙方支持《準則》磋商工作進展,在協商一致的基礎上與其他東協國家共同努力達成《準則》;4月28日在新加坡舉行的東協第32屆高峰會後的主席聲明中表示「基於相互同意的時序上早日達成有效的《準則》」,但在這句話之前,東協領袖們表達「熱切歡迎東協與中國的合作日益加強」;再回頭看看2017年11月在馬尼拉舉行的第20屆東協與中國峰會達成的主席聲明,對《準則》的談判宣布下一個步驟,由東協與中國的聯合工作小組(JWG)及高官會議起草《準則》文字,而在同年的4月30日在馬尼拉舉行的第30屆東協高峰會後的主席聲明,僅用了「我們注意到(took note of)東協與中國的合作日益加強」,顯然中國運用《準則》談判展現了對東協的「睦鄰外交政策」起了功效。

東協在《準則》議題上,或許沒有《宣言》在2002年有自由貿易協定的交換籌碼,但卻有南海外部因素,也就是美國川普政府推動的「自由、開放的印太戰略」,輔以「窒息式」的中美貿易談判,中國現所面臨的危機大於東南亞國家在南海挑戰中國的權益,既然《準則》僅是風險管控文件,海上意外相遇規則及應對海上緊急事態外交高官熱線平臺早已建構,那中國對《準則》原本堅持部分的讓步,只是時間上的問題而已。

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