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專欄

聚焦南海》想出租太平島,先打通台美任督二脈

太平島租用美軍的問題並非今日出現,但在台美之間的任督二脈尚未打通之下,除非雙邊有此意願,並由立法院審議通過,否則要實現的可能性並不高。純粹由行政部門的一紙命令便要出租太平島,政策建議則過於簡便,該「獨家消息」可能只聞其一,而未聞其二,兩岸相關媒體便隨之起舞,未具體深思而妄加評論,恐怕也是今日兩岸關係動盪的源頭。

林廷輝

的確,美軍要能夠有效威嚇中國在南海進行的軍事化措施,「以戰止戰」確實是有效的方法之一,而「以戰止戰」的作法中,由美軍武裝南沙群島中非中國所占領的島礁,是最迅速的作法。不過,礙於美國在南海目前並沒有任何領土,美國政府也表明不涉入這種領土主權的爭端,只為維護海上貿易、商業利益與自由航行及飛越之權,因此,長久以來在領土主權問題上採取中立的立場,例如當美軍在通過西沙群島執行「自由航行計畫」(FONOPs)時,便一視同仁地宣稱這是「中國、越南及台灣」都有聲索領土主權的地方。

冷戰結束後,前蘇聯撤離了越南金蘭灣,美軍也在1992年撤離了菲律賓蘇比克灣,南海形成短暫的政治軍事真空地帶,中國軍事力量順勢填補此一空缺。為了展現「重返亞太」的決心,在歐巴馬政府時期,思考美軍如何重新回到菲律賓的軍事基地,2014年4月28日,美國與菲律賓簽署《加強防務合作協議》,菲律賓允許美軍在指定區域興建軍事設施或升級現有基礎設施,美軍可以在菲律賓預先部署武器裝備、補給物資和人道主義救援物資等,雖然此舉引起了反對人士的抗議,但菲律賓最高法院在2016年年1月宣布,《加強防務合作協議》符合菲律賓憲法,2017年美軍開始在五個軍事基地大興土木,為美軍進駐做足準備,這五個軍事基地包括馬尼拉北部的巴薩空軍基地(Basa Air Base)、菲律賓西部巴拉望省的包蒂斯塔空軍基地(Antonio Bautista Air Base)、呂宋島中部帕拉延市的馬格賽賽堡基地(Fort Magsaysay)、民答那峨島的倫維亞空軍基地(Lumbia Air Base)和中部城市宿霧的麥克坦-貝尼托.埃本空軍基地(Mactan-Benito Ebuen Air Base),但這卻無法遏止中國在南沙島礁的軍事化活動。

在美軍因南海軍事化問題而將中國踢出「2018環太平洋軍演」的行列後,美軍是否租用台灣的太平島?

2017年美軍開始在五個軍事基地大興土木,為美軍進駐做足準備。圖為巴薩空軍基地。(維基共享)

根據媒體刻意以剛成立的「國家安全研究院」研究內容稱,考慮將太平島租給美軍來使用,報導中稱諸多高階將領對此創意表示贊同,無論所謂「獨家消息」是否準確,但此種聲音早已在2015年民進黨主席蔡英文訪問後,中美學界有一則謠言便是,蔡英文主席以未來將太平島送給美軍使用來換取訪問美國的成功,許多北京涉台研究學者為文大加撻伐,但最後蔡英文政府上台兩年來,太平島也未見到美軍前來使用,當然,在「自由、開放的印太戰略」底下,蔡英文政府已表態參與此一戰略,在中國對蔡政府仍實施打壓的前提下,太平島讓美軍使用不是不可能,只是在推動此一政策前,仍有任督二脈需要打通。

任脈:改變美國對南海領土中立政策及意圖默示承認台灣

首先,太平島如同金門、馬祖及東沙島、民主礁(黃岩島)一樣,並非《台灣關係法》所適用的對象,該法規定「台灣」僅限定在台灣本島與澎湖群島,這當然是延續現已終止的1954年《中美共同防禦條約》(Sino-American Mutual Defense Treaty)所定義的領土範圍,該條約第6條規定:「第二條及第五條所規定的適用上,所謂「領土」及「領域」,中華民國是指台灣及澎湖諸島,北美合眾國是指在其管轄下的西太平洋屬領諸島。第2條及第5條的規定,也適用於互相同意所決定的其他領域。」

簡言之,美國眼中的台灣,或稱中華民國所管轄的領域範圍限於台灣與澎湖群島,而太平島,台灣雖然主張主權屬我,但美國從未表態承認屬於台灣的領土,因為聲稱享有太平島主權的國家包括越南及中國,美國至今仍採中立立場,在官方立場上稱:「中國、越南、台灣均主張領土主權的太平島」,接下來的問題就會出現在《租借協定》上頭。

國際法上「租借地」(leased territory)的概念,並非像出租套房、雅房那麼簡單,而是國家與國家之間,透過條約進行的一種暫時的領土安排,因此,在這種條約內容明確規範下的關係中,承租國取得某事項的管轄權,但租借地的主權及其行使仍歸屬於出租國,租期一般是固定的,到期出租國可收回租借地。例如最有名的例子便是1898年《展拓香港界址專條》,專條提及租借香港新界予英國期限為99年,至1997年6月30日為止。原則上,租借協定中一定要寫上租借期限,否則就會像古巴出租給美國關達那摩灣(Guantánamo Bay)一樣,在雙方沒有合意下,美國可以永遠不用還給古巴,而這正是1903年簽署,1934年修訂的《古巴美國關係條約》(Cuban–American Treaty of Relations)所規範的內容。

美國眼中的台灣,或稱中華民國所管轄的領域範圍限於台灣與澎湖群島,而太平島,台灣雖然主張主權屬我,但美國從未表態承認屬於台灣的領土。(本報資料照)

台灣倘欲租借太平島予美軍使用,就不是單純地將房子出租給房客那麼簡單,必須要由台美政府簽署《太平島租借協定》,而台灣作為出租者,將因此而取得美國承認太平島為台灣領土,這對美國來說無疑要改變現行對南海領土主權中立政策,影響所及不僅是美中台關係,而且也包括美國與東南亞國家(特別是與菲律賓及越南)關係,南海的國際格局將有重大的變化。

此外,不僅對南海國際格局有所影響,《太平島租借條約》的簽署有默示承認台灣為主權獨立國家的法律意義,迄今,台灣周邊國家無法與我國簽署任何海域劃界協定,均因目前尚未承認台灣是個主權獨立的國家;而台灣一直希望與美國簽署雙邊《台美引渡條約》未果,均因美國尚未與非邦交國存續引渡條約,蓋此種條約隱含默示法律承認另一締約方為主權獨立國家之意圖,因此,美國常以台灣為大陸法系國家,在引渡原則中主張「本國人不予引渡」不為採取英美法系國家之美國所能接受,此一藉口卻無法說明為何美國與屬於大陸法系國家日本存續《美日引渡條約》(Treaty on Extradition between the United States of America and Japan),而可對「本國人不予引渡」在條約中進行特殊安排。

台灣倘欲租借太平島予美軍使用,就不是單純地將房子出租給房客那麼簡單,必須要由台美政府簽署《太平島租借協定》,而台灣作為出租者,將因此而取得美國承認太平島為台灣領土,這對美國來說無疑要改變現行對南海領土主權中立政策。(EPA)

督脈:由國內權力機構審議通過

除了美國有意願打破目前南海及台海的法律格局外,台灣欲出租太平島,也要打通自身的督脈,也就是由憲法及2015年《條約締結法》授權的權力機關立法院進行審議通過。清末政府對外簽署一連串的《租借條約》,由於清朝採取君主制,批准則由皇帝說了算。但在台灣,必須由權力機關立法院說了算。2015年《條約締結法》第2條規定:「中央行政機關或其授權之機構、團體與外國政府、國際組織或外國政府授權之機構、團體締結條約或協定,依本法之規定。」因此,「中華民國北美事務協調委員會」與「美國在台協會」締結之條約或協定,自然適用該法,而租用客體太平島,目前雖為國防部的軍事管制區,但其領土屬於我國,我國自然對該領土享有主權,在進行租借給美軍使用規劃時,將涉及到太平島上的主權與管轄權暫時讓渡予美國等問題。

依據已故國際法學者布朗利(Sir Ian Brownlie)觀點認為,每一具體情形均取決於其各自不同的事實,尤其是授權的確切條款(指《租借條約》之內容),當然,可以假設讓與者保留剩餘主權。而這種授權,也保留了被讓與者不得將該租用地再轉讓給第三國使用,白話文就是,租用者不得擔任二房東。此外,布朗利也提到,讓與者再一段合理的時間之後可以使用武力驅逐不法的侵入者。如果布朗利的論點無誤,假設一種情況是,在「南海仲裁案」仲裁文中提及太平島為「中國台灣當局」(Taiwan Authority of China)並未被中國及美國所否定,屆時,宣稱太平島為其領土之中國政府、越南政府,是否會依布朗利教授的論點而採用武力驅逐在太平島上之美軍?所造成的南海區域動盪又該由誰來承擔其戰爭成本?這些問題,美軍相關專業部門難道沒有思考過?

太平島租用美軍的問題並非今日出現,但在台美之間的任督二脈尚未打通之下,除非雙邊有此意願,否則要實現的可能性並不高。台美之間必須先簽署並批准《太平島租借條約》,當中將涉及主權及管轄權問題,以及租用者所屬軍隊、公務員及其相關人民在租用地的權利與義務,同時也影響到原本領土主權擁有者之權利與義務,因此,非得由立法院審議通過,否則純粹由行政部門的一紙命令便要出租太平島,政策建議則過於簡便,因此,該「獨家消息」可能只聞其一,而未聞其二,兩岸相關媒體便隨之起舞,未具體深思而妄加評論,恐怕也是今日兩岸關係動盪的源頭。

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