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民主之盾》憲政體制基本觀念:沒有理念只有仇恨的聯合政府淪為政治分贓

在野黨們不斷強調當前執政黨當總統會很可怕,因此想要把總統的權力轉移到國會。然而問題在於,若目前的在野黨選上了總統,那豈不就變成自己很可怕?從在野黨們的論述邏輯看來,說穿了他們只是擔心民進黨繼續執政而已。但我們今天討論憲政體制,絕對不能因黨設事、因人設事,而是要從憲政體制所追求的價值去思考。

陳方隅/東吳大學政治系助理教授

近期大選的熱門議題之一是關於憲政體制,在野陣營包括中國國民黨以及柯文哲紛紛提出要朝向「議會內閣制」、以及在野陣營組成「聯合政府」的主張。筆者認為這是一個很好的機會來認識這些看似離我們很遙遠的憲政體制議題,正如同最近選舉議題當中,我們總能籍機來認識許多可能相對陌生的名詞,例如學術倫理、統計抽樣誤差等等。而且最重要的是,憲政體制事關重大,是我們整個政治體制的根本原則,因此當然要好好地來認識與討論(而不能只是由政客或者政論節目一直用「去脈絡」的方式來談)。

憲政體制的ABC基本概念

在開始討論之前我們要先簡介一下各種憲政體制的基本原則,每一種體制都有其特點,選擇的時候要看我們想要追求的價值是什麼。民主國家的憲政體制大致上可以分成三大類(還有其他類但以這三大類為主)。第一類是「總統制」,其特色是行政、立法、司法的三權分立,人們直接選出總統同時代表國家和掌握最高行政權力,以及直接選出國會議員掌握立法權,兩者分別具有民意的正當性。在這種體制下強調的是權力的「分立與制衡」(checks and balance)。

在野陣營包括中國國民黨以及柯文哲紛紛提出要朝向「議會內閣制」、以及在野陣營組成「聯合政府」的主張。(本報資料照)

第二類是議會內閣制,人們直選出國會議員,並由國會裡的多數黨來組閣、掌握最高行政權力(通常就是由黨主席來擔任「總理」,也就是行政院長)。組成內閣時,執政黨必須掌握國會過半席次,若沒有過半,則需要和其他政黨共組執政聯盟。在議會內閣制下,國家元首(總統,或者是王室)雖然對外代表國家,但對內只具有儀式性的角色,沒有實權。

第三類是半總統制,也可稱為雙首長制,融合總統制與議會內閣制的特色。首先必須要有一個直選的總統、同時也有直選的國會。總統對外代表國家,不過對內方面,在名義上並不掌握全部的行政權,而是必須要視國會選舉的結果來決定如何任命總理(行政院長、首相)來擔任政府的首長,共享權力。以半總統的典型國家法國來說,一般而言總統會擁有一些專屬的權力,尤其國防外交,而內政方面若另一黨派掌握國會的多數,則總統要與該黨派的黨揆分享權力、任命反對派領袖為總理,這種情形稱為「左右共治」。不過這也不是一定,例如現在的法國總統馬克宏,其政黨並沒有國會多數席次,但因為反對黨也沒有一個明顯的過半聯盟願意提出倒閣,所以馬克宏所任命的同黨總理組成的政府得以持續下去。

法國目前的狀況,很有可能就會是明年選後台灣的狀況,如果根據當前民調來預估的話。不過要知道的是,在美國的總統制下,分立政府的時間大約有一半,也就是說,總統所屬政黨無法掌握國會多數的狀況是一個常態。不過在此同時,議會內閣制的國家,由單一政黨執政的狀況同樣地反而也是少數,聯合政府的狀況很常出現。那麼問題在於,我們是否有想要修改體制?

檢視在野黨的憲政改革主張

我們可以從討論公共政策最基本的思維方式來看當前台灣的在野黨們提出的憲改主張有沒有道理。首先是「需要性」的方面,在野黨們認為目前的總統職位不受監督,且國會發揮不了功能,因此要請總統到國會進行國情姿文甚至是備詢,然後要把組閣(掌握行政院)的權力從總統手上轉移到國會。

這種說法完全無法成立,因為議會內閣制底下更不強調監督,畢竟行政權直接就是由國會多數黨所組成的,國會的黨團直接就是內閣成員了,且因為一定要有國會多數席次,所以在各種法案的通過就不會有任何阻力。議會內閣制本來就是強調政治責任的一體化、明確化,同時強調執政的效率,在行政與立法一體的情形下,國會的功能本來就不是要來「制衡」的。反而是在總統制與半總統制底下,國會與總統(行政部門)是具有二元的民意代表性,各自有自己的民意基礎,權力分立的設計才是監督制衡用的。

在現實世界當中,在台灣的半總統制底下,行政院所提出的法案在一致政府(執政黨同時掌握國會多數)的狀況下,也才只有七成左右的通過率,在分立政府(執政黨沒有國會多數)的狀況下則為三成左右,國會跟行政本來就不是一體的。為了「監督」而把兩者合而為一,需要性方面就說不通。

我們可以看到在野黨們不斷強調當前執政黨當總統會很可怕,因此想要把總統的權力轉移到國會。然而問題在於,若目前的在野黨選上了總統,那豈不就變成自己很可怕?從在野黨們的論述邏輯看來,其實說穿了他們只是擔心民進黨繼續執政而已。但我們今天討論憲政體制,絕對不能因黨設事、因人設事,而是要從憲政體制所追求的價值去思考。

而關於總統職權的部份,現行的體制讓總統有很大的權力,讓我國憲政體制在歸類上是屬於「偏向總統的半總統制」。這樣的體制是有其時代背景的,在1990年代的一系列修憲逐漸確立這樣子以總統為核心的憲政體制,一方面是要讓統治權明確化,以因應外來威脅(總統的任期固定,比較不受民意波動而影響;議會制下的總理,其任期是比較不確定的);二方面也是因為我國民情期待一位能夠承擔統治責任的領導者。我們很難想像在此時把總統的權力都轉移給國會,如果要把總統虛級化,那我們還有必要全民直選嗎?

一般來說我們在辯論的時候不會拿民意來做為主要判斷的標準,然而大家想想看,我們能夠接受全民直選總統、然後這位總統只是一個吉祥物角色?先不論在不修憲的狀況下,這樣是否就直接違憲,但我們真的該好好思考一下總統大選的意義。

如果我們從在野陣營提出的方案,也就是議會內閣制或「藍白聯合政府」的主張來看,這種狀況一實行下去,不只無法解決前述所謂監督的問題,肯定還會讓事情變得更糟糕。大家想想看如果總統是民進黨人(賴清德),然後行政院長是泛藍領袖(例如朱立倫或柯文哲),這樣會發生什麼事?政策立場完全不同的政黨,是要怎麼聯合執政?如果有領導人之間意見不同,那麼公務體系裡的各部會成員該聽總統的,還是聽行政院長的?理論上,根據我們的憲法規定,行政院長是行政最高首長,但總統有行政院長的任免權,也有召開「國家安全會議」的權力、決定「國家安全大政方計」。從憲法上來看、以及從實際運作來看,總統就是行政院長的上司,比行政院長具有更大的影響力。而且要注意的是,憲法上面從來沒有任何一條規定說總統「只能」掌握國防外交大權。我們不能夠因為不喜歡某個政黨的人來擔任總統,就把憲法上的規定拋在一邊。這樣子很顯然是公然的違憲。

就算我們今天改成議會內閣制、把總統虛級化,然後由藍白共同組成聯合政府好了,這樣的狀態仍然會很危險。從先前在野陣營所簽署的參選合作協議來看(先不提說這是否為期約賄選或搓圓仔湯;柯文哲自己也承認說他們簽署的協議內容去分職位就是期約賄選),他們主張由國民黨掌握某幾個部會、柯文哲黨掌握另外某幾個部會,但我們也看到後來國民黨與柯文哲兩天後就廢棄了白紙黑字的協議。聯合政府的組成從來就不是一件容易的事情,不同黨之間要先談執政的理念與目標,要簽署執政協議,講明在重大政策上的立場,並規定權力的分配與決策的方式。聯合政府註定就是比較不穩定的,當執政的政黨之間發生爭執,很容易就會走向倒閣。而藍白政黨的協議簽了也不算數,後來又公然上演分手擂檯的戲碼,更是直接證明政黨之間要合作是很困難的。

試想,將來在分配職位的時候,如果小黨沒有拿到想要的部會,或者已經分配完畢之後隔天又出來哭說被大黨欺負了,此時聯合政府該怎麼走下去?所以我們可以合理預估,如果最後藍白組成聯合政府,很快就會面臨吵架並且倒閣的風險,政府很快就會垮台,讓政治出現動盪。

其實說真的,政府倒台然後國會解散重選的狀況是議會內閣制下的常態,這個體制本來就是設計來快速回應民意的。然而,大家真的可以接受政府的執政聯盟頻繁換人擔任政務官、甚至必須要更頻繁地進行大選?還有,聯合政府下最大的問題在於,如果施政出現問題的時候,該怪哪一個政黨?現在「藍白合」就可以為了「誰要為破局負責」而吵半天(最後還開直播吵給所有人看),那如果要聯合執政,國家的大大小小事情到底該由誰來做最後的定奪?如果國民黨跟柯文哲意見不同時該怎麼算?相對於現況底下,誰執政就是誰負責(選民也的確會在不同層級的選舉當中給予執政者直接的回饋反映,例如當前執政黨民進黨在2018和2022兩次地方選舉都慘敗),在藍白聯合政府底下,「責任政治」恐怕是更無法落實的。

小結

簡單來說,在野黨們提出來的憲政改革主張,不管從需要性或者解決力來看都無法成立。如果說我們擔心監督制衡不夠,真正該做的事情並不是把總統的權力給拔掉,而是應該是加強立法院的監督能量,例如在野黨的黨團擬定更好的論述、更辛勤的質詢、更積極參與政黨協商、更認真的審查法案,讓社會大眾知道哪些政策是該做的、哪些是不該做的。像現在柯文哲直接控訴說「議會無法監督行政」,這等於是在講說自己黨的立委們都沒有在上班嗎?

究其所以,現在許多所謂憲政改革的主張,充其量只是奠基於對執政黨的仇恨。選不贏總統就主張說權力應該要移往國會,完全不考慮到我們現在的憲政體制規定、更不考慮現實狀況可能會發生的聯合政府執政困難,這樣的主張自然是沒有正當性和邏輯可言。

筆者認為,如果不喜歡現在執政黨的方向,那麼該做的事情應該是要加強國會監督的能量,而不是主張把總統的法定權力給剝奪走。如果不喜歡某一個政黨的人,正確的作法是說服大家用選票把該政黨換掉,而不是修改制度讓該政黨無法掌握法定權力。也就是說,在野黨該做的事情是加強論述、告訴大家替代的方案與治國的藍圖是什麼,而不是只有喊著「下架民進黨」或者討厭執政黨的口號。如果在野黨之間沒有討論出一套政策綱領和執政藍圖,沒有告訴大家到底為什麼要下架執政黨,而是只有操作仇恨的力量,那麼喊著聯合政府之下就變成單純的政治分贓而已。

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