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博硯「說」法》人口數不是升格直轄市的主要考量

就改制為直轄市來說,人口問題向來不是爭執的焦點所在,而是可以成為直轄市的理由為何。法律所規定的「政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要」應該如何解釋,未來在審查上內政部也必須要有個可以說服社會大眾的論點。同樣的,申請升格的縣市不論是彰化或新竹也都必須提出客觀的理由說服內政部。

胡博硯/東吳大學法律學系教授

立法院擬於近期召開臨時會,本次臨時會除處理修憲議題、明年度總預算案、海空戰力提升計畫採購特別預算案等2大預算案外,還列了十項重大法案,例如《私立高級中等以上學校退場條例草案》,《產業創新條例》、《性別平等教育法》部分條文修正草案,以及攸關精障犯罪暫行安置的《刑法》、《刑事訴訟法》等修法。但是比起這些法案,更具高度政治爭議的莫過於《地方制度法》第四條的修正案。該條法案的修正攸關大新竹合併升格。

這次的修正案中只有將原來法條中規定的「人口聚居達一百二十五萬人以上,且在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區得設直轄市。」改為「人口聚居達一百二十五萬人以上,或在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區得設直轄市。」換言之,整條條文只修改一個字,而這條法律的修正一提出,即被各界質疑是因人設事。爭議或許隨著林智堅宣示不選市長暫告一段落。只是,林市長就算不選未來的直轄市長,新竹市改制的問題卻一樣存在。於此同時,人口數超過125萬多一點的彰化縣再度遞送申請,依據《地方制度法》的規定,內政部必須在六個月內做出決定。倘若任一縣市因此改制成功,我國的直轄市數量將會再增加,這將在國土規劃上存在什麼樣的問題?對於合併升格的縣市例如新竹縣市,如何平衡發展原來的縣市區也是一個大問題,而直轄市的改制到底對這個縣市有什麼影響,甚或會不會對其他縣市造成不利的影響,可能是未來膠著的重點,這也是內政部頭大之處。

《地方制度法》第四條修正一提出,即被各界質疑是因人設事。爭議或許隨著林智堅宣示不選市長暫告一段落。只是,林智堅就算不選未來的直轄市長,新竹市改制的問題卻一樣存在。(資料照)

若只單純修這條條文,可能代表著未來縣市升格的條件將為二點:一是人口數達125萬人,另一則為政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區。一旦修法通過,只要滿足條件之一就可遞件申請,而申請又不意味一定核可通過,否則若人口數達125萬人必然成為直轄市,現行法律第四條第二項規定「滿二百萬人口可成為準直轄」的規定將失去意義,反正依據第四條第一項只要125萬人口就可以成為直轄市了,何必有準直轄錦上添花。但問題出現了,一個未滿125萬人口的縣市成為直轄市,另外一個滿125萬人口的縣市卻不是,如此一來,內政部在政治上要承擔的壓力將會非常大。

至於彰化縣的申請何以稱為「再度」?這是因為十年前的五都的升格案中,除了現在新北、高雄、臺中與臺南外,彰化縣、桃園縣也單獨申請,雲林嘉義則是合併申請,但最終彰化、雲嘉這些縣市都沒有通過升格。至於桃園縣則因當年度人口將近二百萬,只需要一點時間就可取得準直轄資格,對這點較無感。只是彰化、雲嘉這幾個縣市當年都符合人口的規定卻遭退件。當時有爭議的台南市,縣市人口合併未超過二百萬,是人口數最少的申請者,最終內政部卻以「文化的重要性」之條件核可通過。

就人口數的問題來看,1994年《直轄自治法》第二條就規定「人口聚居達一百五十萬以上,且在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要者,得設直轄市。」當年台北縣人口已超過這個數目,卻因中央政策一直處於台北縣的狀況,在財政、機關規模遠小於台北市的條件下,在蘇貞昌時期開始爭取升格為市,最後先修改《地方制度法》讓台北縣得以準直轄化。因此,就改制為直轄市來說,人口問題向來不是爭執的焦點所在,而是可以成為直轄市的理由為何。法律所規定的「政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要」應該如何解釋,未來在審查上內政部也必須要有個可以說服社會大眾的論點。同樣的,申請升格的縣市不論是彰化或新竹也都必須提出客觀的理由說服內政部。

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