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專欄

偶然言中》當美百名專家聯名信打破「美國跨黨派對華政策共識」泡沫

百位美國亞洲政策專家的對華接觸公開信證明了所謂的「跨黨派對華政策共識」從來就是誤會一場。進入川普政府年代以來,親近接觸派的民主黨以及共和黨現實主義派失去直接政策發言權,轉為沉默,以致於原先鷹派音浪獨大,構成了似乎朝野皆強硬的假象。傾向機會主義的商業利益派則在中美貿易戰初期選擇觀望,近來逐漸希望一切回歸正常,同時間對華立場溫和的民主黨總統初選拜登的一枝獨秀,則為接觸派的重新集結壯了膽。

宋文笛

《華盛頓郵報》刊登百名亞洲政策專家呼籲對華親善之後,美國的所謂「跨黨派對華政策共識」證明是誤會一場。在切身利益上,隨著中美貿易戰進入長期消耗戰,美國社會對於對華鷹派政策的支持正在弱化;在理念層面,美國民主黨總統初選的加溫拉開了輿論市場的「奧弗頓之窗」,有了前副總統拜登帶頭壯膽,對華溫和的接觸派找到了再度集結的契機。對於對華接觸派輿論的重返,台灣無疑需要密切關注,預做準備。

筆者於六月中曾經撰文〈台美關係未來的新變數:前副總統拜登的樂觀中國政策〉,認為拜登溫和派的中國政策立場構成了對於近年的美國所謂疑中的跨黨派共識的挑戰,有了此突破口,後續發展值得觀察。果不其然,兩周後,《華盛頓郵報》刊登了上百名美國亞洲政策專家連署的呼籲美中和睦的公開信〈中國不是敵人〉 (China is not an enemy),堪稱接觸派大集結。一時之間洛陽紙貴,該公開信刊登當晚便獲得了中國央視《新聞聯播》的重點報導;同時七月份以來,中美外交政策圈的話題熱度亦莫過於此。

隨著中美貿易戰進入長期消耗戰,美國社會對於對華鷹派政策的支持正在弱化;在理念層面,美國民主黨總統初選的加溫拉開了輿論市場的「奧弗頓之窗」。(REUTERS)

公開信的遠因:歷史終結論的終結以及所謂的鷹派「跨黨派共識」

總體來看,美國對華政策界可以粗略分為三個派別:圍堵派(containers)、接觸派(engagers)和商業利益派(business interests)。過去三十年中的大多數時間,接觸派與商業利益派結盟,形成華盛頓的主流論述。 筆者之前曾將該主流論述總結為廣義的「歷史終結論」,其大體思路即美國應該積極接觸中國市場,帶動經濟發展,等到中國中產階級興起後,按照馬斯洛的人類需求五層次理論(Maslow’s hierarchy of needs),便必然會從關注物質性滿足轉向渴望更多公民自由和民主政治,最後成功民主化。在那之前,美國和西方公司大可進入中國利用當地的低勞動力成本和相對低水平的環保治理框架賺錢,還能夠順便促進民主化,利人利己,賺錢賺得心安理得,政治接觸派和商業利益派因而達成共識。

然而,三派之中的接觸派,在 2018年初習近平廢除國家主席任期限制之後,所謂經濟發展必將帶動政治民主化的論點明顯失去實證支撐。接觸派無法辯護,轉而低調。同時期商業利益派對於長期的中美之間的貿易壁壘和知識財產權爭議等因素埋怨已久,在中美貿易戰開打之後,他們專而觀望,甚至半懷機會主義心理地期待從中圖利的可能性。

商業利益派方面尤其以前美國財政部長亨利‧保爾森(Hank Paulson)為風向球。保爾森長期以季辛吉第二自居,長年耕耘中國政商關係,講究政通人和,對中國要有耐心,然而即便是他,在2018年底於新加坡彭博新經濟論壇的「處於十字路口的美中關係」重量級演講中也不免抱怨:「在中國入世貿17年之後,在很多領域,中國還是沒有對外資開放。合資和股權比例的限制依然存在。除此以外,在貿易和外商投資領域還有技術標準,政府補貼,辦理許可證和管制等非關稅壁壘」,以及「沒有人反對對話。但幾乎所有人都主張美中對話和接觸並沒有帶來什麼成果。」

前美國財政部長亨利‧保爾森長期以季辛吉第二自居,長年耕耘中國政商關係,講究政通人和,對中國有耐心。(Bloomberg)

美國對華三派之中,既然接觸派近兩年來專為低調,而商業利益派也持沉默和觀望態度期待川普代為打破中國貿易壁壘,那麼一時之間似乎便只剩下強硬圍堵派的聲音,所以許多人誤以為鷹派的口徑便是美國朝野的「跨黨派對華政策共識」(bipartisan consensus on China)。

加上自從去年春季中美貿易戰爆發之後,川普一方面對中共施展「極限施壓」,另一方面則逐步提高對台灣的待遇,翻開《外交事務》、《外交政策》、乃至於《紐約時報》、《華爾街日報》等諸多美國主流外交時政刊物,多數音量傾向對中共強硬。

貿易戰持續日久之後的輿論轉彎

然而如今主流輿論正在改變。一方面,商業利益派看著川普從來是期待而又怕傷害。他們從來就不是真心希望「中美脫鉤」(decoupling of Chimerica),只是希望在「鬥而不破」基礎上提高美國公司在中國競爭優勢。然而隨著中美貿易戰持續升級,商業利益逐漸擔心中美持續貿易制裁下去將失去控制,魚死網破。

二方面,自由派媒體則傾向反對中美貿易戰,逢川普必反的深夜脫口秀節目批評提高對中國產品的關稅,與其說是懲罰中國廠商,不如說是害美國通貨膨脹,懲罰美國消費者。兩者相加,商業利益派逐漸從「中立稍偏支持」轉為「中立稍偏反對」貿易戰的態度。既然不再是二打一(鷹派加商業派對抗接觸派),言論市場上出現缺口,接觸派便有了再度集結的契機。

三方面, 民主黨接觸派出現了旗手,即在所有潛在總統候選人民調中都支持度排最高的拜登。如同舊文所述,拜登在支持保護主義的藍領白人選民以及反對貿易戰的商業利益之間找到了平衡,即呼籲重建美國競爭力(投資於大量的基礎設施)以及強調美國獨特性和創新能力必勝,根本無須擔心中國(言下之意也就無須強硬地在經濟上圍堵中國)。

有了拜登當出頭鳥扛著壓力,為接觸派打了一劑強心針。實際上,簽署者中便包含了拜登以及歐巴馬多年的亞洲政策智囊季浩豐(Frank Jannuzi – 親民主黨的日韓和亞洲政策智庫曼斯斐德基金會的總裁)。

拜登以及歐巴馬多年的亞洲政策智囊季浩豐。(取自youtube)

公開信一開頭便開宗明義地提到並不存在所謂的兩黨對華共識。起草公開信的五名召集人中,除了學界所熟悉的重量級中國專家傅泰林(M. Taylor Fravel)以及史文(Michael D. Swaine)之外,還包含了一般關注時事者也可能聽過的芮效儉(J. Stapleton Roy-九十年代擔任美國駐華大使,期間曾經主持美國賦予中國永久「最惠國待遇」案),甫從美國國務院亞太事務代理助卿卸任的董雲裳(Susan Thornton),以及《鄧小平傳》作者,前哈佛大學費正清中國研究中心主任傅高義(Ezra Vogel)。

日本態度曖昧

耐人尋味的是,有著不少名美國的日本政策專家也簽署了該份對華接觸的公開信,例如亞洲國關研究界家喻戶曉的 Gerald Curtis(哥倫比亞大學)、Mike Mochizuki(華府喬治華盛頓大學)、Eric Heginbotham(麻省理工)以及 Richard J. Samuels(麻省理工)等人。

若是按照美國的亞洲政策常常分「中國優先」(China Firsters)和「日本優先」(Japan Firsters)兩個思維來看,強調圍堵中國會強化日本作為防中第一槓桿的政治地位,相對的強調對華親善無疑會降低日本優先者的政治分量。那麼相對中道超然的幾位日本政策專家公開支持對華親善,是否代表著美國政策界對於日本未來的中美兩極格局下的戰略分量的悲觀?或者代表著在他們眼中日本未來的政治分量不再來源於在中美二強的權力政治(power politics)中當圍堵中國的槓桿,而是在相對和緩的諸強共治格局(great power concert)中扮演「非武裝人道主義大國」(civilian superpower)做貢獻,一如冷戰結束初期時西方學者們在《外交政策》上所預言的?若是如此,便可以理解為何在中美貿易戰多事之秋,日本首相安倍無意重提他十多年前提倡的「民主安全鑽石同盟」 (Asia’s democratic security diamond)圍堵中國,反而是積極接觸中國,光是 2019年一年習近平便已經兩次重點訪問日本,出現疑似在中美兩邊「雙重站隊」(dual alignment)的模擬兩可姿態。

做為小結,百位美國亞洲政策專家的對華接觸公開信證明了所謂的「跨黨派對華政策共識」從來就是誤會一場。進入川普政府年代以來,親近接觸派的民主黨以及共和黨現實主義派(real cons)失去直接政策發言權,轉為沉默,以致於原先鷹派音浪獨大,構成了似乎朝野皆強硬的假象。傾向機會主義的商業利益派則在中美貿易戰初期選擇觀望,近來逐漸希望一切回歸正常,同時間對華立場溫和的民主黨總統初選拜登的一枝獨秀,則為接觸派的重新集結壯了膽。

距離美國總統大選仍然有一年半的時間,美國會怎樣在中美之間「鬥而不破」底牌和川普的「極限施壓」戰術之間找平衡?台灣作為「台灣牌」在搭順風車之餘能夠如何做成本控管,提倡和西方的「價值同盟」(value-based alignment)之餘如何控管傳統同盟理論的「牽連」美國(entrapment)疑慮?日本內部在中美之間佔隊的共識又會如何演化?都值得我們密切關注。

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