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專欄

聚焦南海》給「南海行為準則」一個機會吧!

今年是東協建立經濟共同體的起始年,而2016年也是中國與東協建立對話關係25周年,在一個高度衝突與爭端不易控制的南海海域,沒有一個具有法律拘束力的條約規範各爭端方的行為,將使衝突機率升高。在整體氣氛逐漸緩解之際,中國與東協雙方如果都有心尋找下台階,就給「準則」一個「出台」的機會吧!

林廷輝/新台灣國策智庫副執行長

正當南海局勢緊張,域外國家包括美國、日本及七大工業國紛紛表態維護自由航行與自由飛越權利之際,南海周邊當事國,包括中國與東協國家,於2015年6月3-4日舉行的第21次「中國與東協資深官員協商會議」(21st ASEAN-China Senior Officials’ Consultations, ACSOC)上,同意各方在全面有效落實《南海各方行為宣言》(DOC)的同時,透過協商早日達成「南海行為準則」(COC)。

這樣的結果,看似南海各個聲索國瞭解勢態的嚴重性。不過,有趣的是,準則在法律上顯然較宣言更為嚴謹,各締約方有義務遵守,如果南海聲索國連個自己簽署過的「宣言」都無法遵守,別說「準則」了,就算來個「南海憲章」,可能也無法化解目前的緊張情勢。話雖如此,在區域遊戲規則內,「準則」仍舊是必要的。

第21次「中國與東協資深官員協商會議」上,同意各方在全面有效落實《南海各方行為宣言》的同時,透過協商早日達成「南海行為準則」。(ASEAN Secretariat News)

中國自始對「宣言」消極

在這一波南海爭端中,美國希望中國能回到2002年《南海各方行為宣言》之前的狀態,根據宣言第5點規定,各方承諾保持自我克制,不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動。因此,美國認為中國填海造陸的行為違反了第5點的規定,不過,中國政府也不是省油的燈,早在2002年簽署宣言時已有安排。

首先,根據已故的國際法學者勞特派特(Sir Hersch Lauterpacht)認為:「參加『宣言』的權利義務範圍為何,亦不確定,主要的是視宣言語句的確切性而定。就宣言的嚴謹意義來說,只是政策和原則的一般聲明,不能視為設定契約義務,另一方面,由國家元首或政府首長簽署的正式聲明,採用報告形式來列載業經達成的協議,而協議又訂有確切的行為規則時,便可視為對有關國家發生法律上的拘束力。」

換句話說,只有原則性的政策南海宣言,在法律上無法設定義務,而在簽署代表方面,中國方面是由當時的副外長王毅簽署,反觀東協十國則由外長簽署,顯然中國刻意壓低簽署層級,外界或許會認為中國外長當下是否有不在場證明,但實際上,中國國務院總理朱鎔基也在柬埔寨金邊參與峰會,倘中國有心,就不會只派個副外長上場。

美國認為中國填海造陸的行為違反《南海各方行為宣言》第5點的規定,不過,中國政府也不是省油的燈,早在2002年簽署宣言時已有安排。(AFP)

此外,2002年中國簽署宣言也是心不甘,情不願的。

例如中國雖然口口聲聲說要加入《東南亞非核區條約》(Treaty of Southeast Asia Nuclear Weapon-Free Zone, SEANWFZ),但已經過二十多年,中國迄今仍未加入,主要理由是東南亞國家要求此非核區包括南海,對中國而言等於犯下了「喪權辱國」之罪。宣言亦是如此,當年在金邊召開的東協會議上,另外也簽署了關係到中國未來經濟發展的《中國與東盟(協)全面經濟合作框架協議》。

東協國家願意與中國簽署此一框架協議,也是中國以2002年的宣言交換來的,中國當年國力不如今日,在外交上折衝需有條件交換,中國要經濟,東南亞國家要南海政治,中國只好答應,但採用宣言來締約,刻意壓低簽署層級,表現出中國對宣言的消極態度。中國也一直認為,宣言的宗旨是中國與東協國家共同致力於南海地區的和平與穩定,不是用來解決南海領土主權和海洋權益爭議的。

「準則」真談不出來?有沒有心而已

目前,中國與東協國家已就準則磋商達成第一份共識文件,將積極落實「中國—東盟(協)國家海上搜救熱線平台」和「中國—東盟(協)國家外交部間應對海上緊急事態高官熱線平台」等。中國也希望,能夠由中國與南海直接利害衝突的國家透過談判協商解決爭端,與東南亞國家共同維護南海和平。

巧合的是,中國外交部發言人陸慷在6月16日回答記者時表示,中國在南沙群島部分駐守島礁上的建設,將於近期完成陸域「吹填工程」。接著表示,陸域吹填完成後,中國下階段將展開滿足相關功能的設施建設,這些功能包括海上搜救、防災減災、海洋科研、氣象觀察、生態環境保護、航行安全、漁業生產服務等。換言之,中國南沙島礁的建設將提前告一段落,島礁的面積不會再擴大,而是開始健全島礁上的功能,上述兩個訊息讓「南海行為準則」露出一絲絲曙光。

新任中國外交部發言人陸慷(圖)在6月16日回答記者時表示,中國在南沙群島部分駐守島礁上的建設,將於近期完成陸域「吹填工程」。(中央社)

回顧2012年7月11日,菲律賓和越南在東協柬埔寨峰會場合上,推動東協通過單方面擬定的《南海行為準則》的行動,但卻遭到拒絕。在2013年1月菲律賓提出南海仲裁案後,同年9月15日,中國與東協在江蘇蘇州舉行落實《南海各方行為宣言》第六次資深官員會議並就《南海行為準則》進行了協商,這是中國與東協國家第一次正式討論「準則」。與會各方討論如何推進「準則」進程,同意遵循「循序漸進、協商一致」的協商思路,逐步擴大共識、縮小分歧,在全面有效落實《宣言》的過程中,繼續穩步推進「準則」的進程。

會議最後授權聯合工作小組就「準則」進行具體協商,同意成立名人專家小組。因此,「準則」已有了目標、進程,甚至連諮詢顧問團都找好了,但迄今為何一直無法公諸於世,從簽署「宣言」的思維出發,中國不願在未來受到一份法律文件拘束,化解菲律賓南海仲裁案的壓力,協商「準則」成為一種工具。

然而,在一個高度衝突與爭端不易控制的南海海域,沒有一個具有法律拘束力的條約規範各爭端方的行為,除了區域內發生衝突機率升高以外,衝突前後該如何解決爭議,「準則」不應成為各方化解壓力的工具,更應是管控衝突的為佳方案。

2015年是東協建立經濟共同體的起始年,7月南海仲裁案開始進行口頭辯論,8月將舉行中國—東協外長會,11月則在馬來西亞舉行第18次中國—東協高峰會議。而2016年也是中國與東協建立對話關係25周年,雙方也正在擬定《落實中國—東盟(協)面向和平與繁榮的戰略夥伴關係聯合宣言行動計畫(2016—2020)》,就在整體氣氛逐漸緩解之際,中國與東協雙方如果都有心尋找下台階,就給「準則」一個「出台」的機會吧!

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