◎林健正
日前在貴報《自由開講》上，有作者論及《市地重劃好，還是區段徵收好？》，筆者認為部分觀點尚有釐清的空間。以下補充幾點，以協助讀者更全面理解兩者的特性、適用情境與實際的案例。
都市計畫的核心價值
都市計畫是城市空間發展的藍圖。圖為「變更歸仁都市計畫第四次通盤檢討」案，利用台南市中心西南側32.88公頃農業區土地釋出供都市發展用地。（南市府提供）
都市計畫是城市空間發展的藍圖，其宗旨在於改善居民生活環境，促進均衡發展，使都市生活的經濟、交通、衛生、文教等各方面得以有計畫地發展，並合理規劃土地使用。
都市計畫作為城市建設的基礎，展現城市治理的遠見及格局，唯需透過合理的土地開發工具達成目標。其中，市地重劃與區段徵收是兩種重要的執行手段，具有地籍重新整理、街廓及地形方整、促進公共建設與縮短開發時程等優勢。
一般徵收取得都市計畫公共設施保留地，既不公平也不合理，不僅造成地主間的不公平，還違反受益者付費原則，並導致政府承擔巨大的財務負擔，早已被視為落伍的做法。
相對而言，市地重劃與區段徵收兩者作為都市計畫整體開發的工具，具有街廓方整及公共設施同步建設的優勢，能縮短開發時程，是國內外城市基礎建設的趨勢。特別是區段徵收更具有引進重大公共建設、整合產權及集合權利價值的社會意義。
分配土地的模式
實務上，市地重劃採用原位次分配方式，不同區位條件下，地主領回土地的比例相差不大。圖為屏東縣蛋黃區的大武營市地重劃區。（屏東縣府提供）
首先，該作者對於市地重劃分回土地的計算方式有所誤解。其所提到的「權利價值」，應該是指區段徵收。若仔細檢視市地重劃的配地公式即可發現，不同地主間的差別主要體現在臨街特別負擔，其他部分並無明顯差異。實務上，市地重劃採用原位次分配方式，不同區位條件下，地主領回土地的比例相差不大，這可能導致所謂的「假公平」。
相對而言，區段徵收依權利價值分配土地，地主可享有多元的選擇方案。例如，若選擇在商業區或公共設施完善的地段領回土地，抵價地比率會較低；反之，若希望領回較多土地，也可選擇相應方案，這是一個相對公平合理的機制。
其次，該作者提到市地重劃僅限於都市計畫範圍內土地，而區段徵收則無此限制。值得提醒的是，土地重劃若用於都市計畫稱為市地重劃，但仍可應用於非都市土地，例如農地重畫或農村社區土地重劃。
自始或原始取得
土地重劃過程未涉及土地產權移轉，屬於「自始取得」；區段徵收則是先徵收再分配，原地主配回的土地失而復得，視為「原始取得」。區段徵收係把私有地轉換成公有地，讓土地在公領域的整體規劃及整理更有效率，再利用權利變換機制，將部分土地分配或歸還給原地主。區段徵收土地分配與數理領域具有異曲同工之妙。
類似在解決複雜的常微分或偏微分方程式上，利用拉普拉斯或傅利葉轉換，分別將其簡化為一元二次或二元一次聯立方程式，再將答案逆轉化成真實的解方。晶體學空間幾何問題也可以利用倒晶格轉化成數線代數的向量問題，再將虛擬空間的解方反向轉換到真實的空間。
重劃或區徵後的第一次產權移轉，「自始取得」與「原始取得」的土地增值稅計算基準不同。市地重劃後首次產權移轉的土地增值稅較重，但可扣除開發成本，在一定程度上減輕了土地增值稅的負擔。
台灣的土地開發制度，無論是都更、重劃或區徵等，均考量到原建物與土地所有權人的權益。在地主無需出資的前提下，透過分配土地或樓地板面積，均可視為基本的安置作業。
然而，進一步的安置計畫涉及開發成本。都市更新與區段徵收演變至今，均可達到住宅重建的目標；然而，市地重劃因地主分配土地比例高達55%，通常難以再負擔全面重建住宅的成本，因此相對缺乏完善的住宅重建計畫。
土地配比邏輯
有人認為，城市空間型態可粗分為工業城市、宜居城市及田園城市。公共設施比例約占30%，是一般工業城市的標準；若要提升至宜居城市標準，需規劃約40%的公共設施；若要實現田園城市的目標，公共設施比例則需達到50%以上。
再者，不同土地開發模式的比例設計有其內在邏輯。市地重劃的比例大致為55-35-10，而區段徵收則約為40-40-20，分別對應土地分配比例、公設比例與土地處分籌措財源的比例。
換言之，都市計畫的公共設施比例是關鍵指標。地主若增加領回土地的比例，將可能排擠公共設施，進而影響城市長遠發展的利益。如何在公共利益與地主權益之間取得平衡，取決於城市發展的願景與地主的意願。
竹北區段徵收的開發區已成為「蛋黃區」，長期持有的地主獲益良多。圖為縣府在竹北市華興區段徵收區所做的特色公園。（資料照）
事實上，地主領回較多土地未必符合其長期居住的利益。早期竹北舊市區辦理市地重劃時，地主領回比例達70%，導致公共設施嚴重不足，地區環境品質不佳，成為新都市地區開發的負面教材。反之，竹北區段徵收的開發區已成為「蛋黃區」，長期持有的地主獲益良多。
適用情形與原則
基本上，新訂或擴大都市計畫若涉及農業區變更，為落實受益者付費，並讓部分漲價利益歸公，宜採區段徵收辦理整體開發。而市地重劃則適用於解決舊有都市計畫中落後發展區的問題，尊重既有公告的都市計畫，不再進行重大變更，以減少相關爭議。
然而，有地政專家認為，兩種開發方式可以進行比較，但因開發目的、實施地區及對地主的影響不同，應因地制宜，各有其適用條件，並無絕對優劣之分。
舉例而言，竹北以區段徵收進行開發，確實創造了良好的生活環境，但若在新竹市的舊市區既有都市計畫區也實施區段徵收，地主僅能領回40%的土地，恐會引發抗爭，進而使計劃難以實行。
至於地主應負擔多少、領回多少土地，與規劃的公共設施用地有關。市地重劃依受益情形決定公設暨重劃費用負擔的比例，主要屬於鄰里性質；若地主負擔的公共設施屬於區域性，將增加地主的負擔，容易引發爭議。
至於採取區徵或者市地重劃，除了建大建設的政策考量之外，還要兼顧地主的權益及意願，基於區段徵收必須遵行嚴謹的徵收作業程序，如果計畫沒有重大的公益性及必要性，也有可能改以重劃辦理。
實際案例與經驗
在實務上，部分區段徵收計畫改為市地重劃後，仍保留原公設比例。若超過法定45%的負擔，則需徵求地主同意；只要地主認為公共設施完備，而且有助於提升生活環境，願意承擔更多負擔，實務上並非不可行。
然而，根據城市發展經驗，作為都會區土地整體開發的工具，市地重劃與區段徵收的優勢在新竹縣市頭前溪兩岸形成鮮明的對比。右岸六家高鐵特定區採用區段徵收，有完整的道路交通系統與較高的公園綠地覆蓋率；左岸關長、光埔計畫區則採市地重劃，造成公共設施的沈重負擔與城市空間的擁擠。經過二十年的發展，成效如何已經有社會的定論。
結語
市地重劃與區段徵收各有適用場景，兩者未必有絕對優劣之分，而需視開發目的、區域條件及地主意願而定。都市計畫落後發展區或新訂都市計畫農地變更，涉及土地財富的重新分配，在權衡城市願景與地主權益時，應以完備公共設施與改善生活環境為核心理念，實現宜居城市空間永續發展的目標。
（作者為國立陽明交通大學榮退教授）
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