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專欄

聚焦南海》笨蛋,問題在於台灣沒有南海戰略

無論是倡議或路徑圖,馬政府要讓台灣因為南海事務而涉入東南亞國家事務,恐怕是非常困難。究其原因,主要是台灣沒有南海戰略目標,也沒有政策優先選擇項目。對台灣而言,南海政策重要的並不在「倡議」和「路徑圖」,而是台灣自身的南海戰略目標是什麼。

林廷輝

馬英九總統2015年6月3日與美國史丹佛大學「民主、發展暨法治中心」學者舉行視訊會議時表示,未來將仿照「東海和平倡議」由雙邊對話推動多邊對話的理念,提出「南海和平倡議」的路徑圖。

馬英九表示,未來將仿照「東海和平倡議」由雙邊對話推動多邊對話的理念,提出「南海和平倡議」的路徑圖。(記者簡榮豐攝)

不過,無論是倡議或路徑圖,馬政府能否走出去,讓台灣因為南海事務而涉入東南亞國家事務,恐怕是非常困難。究其原因,主要是台灣沒有南海戰略目標,也沒有政策優先選擇項目,形成左手打右手,右手打臉的局面。例如馬英九總統在2014年9月初在「南海檔案展」中提到,要依《時際法》處理南海,言明當年領海之外就是公海的概念,但馬上被菲律賓將相關錄音檔案與文件提交南海仲裁庭,成為呈堂證供,樂在菲律賓,不爽在中國;又,馬政府口口聲聲說要在南海進行共同開發,但菲律賓憲法早已明明白白規定,菲律賓主張的天然資源不能與其他國家分享。

馬政府一廂情願,成為倡議的笑話,就在共同開發連談都無法談的情況下,菲律賓又在5月間干擾台灣作業漁船,馬政府說要簽署《台菲漁業執法協定》,準備將其視為和平倡議的功績,但試問雙方協調的執法範圍在那裡?範圍如要確定,恐怕又要傷害到馬政府念茲在茲的「南海U形線」,甚至對其法理論述造成傷害,這些立場與態度,無非需要更高階的政策綱領來指揮。

馬政府要簽署《台菲漁業執法協定》,但雙方協調的執法範圍在那裡?範圍如要確定,恐怕又要傷害到馬政府念茲在茲的「南海U形線」。(圖:南海諸島,內政部官網)

政策紊亂,各部會無所適從

馬政府在南海問題上的作法紊亂,看不出優先順序,主要原因在於頂層建築的戰略目標並未確定,而其提出的和平倡議,與2002年《南海各方行為宣言》,或是目前正在談判研究的《南海各方行為準則》相較,國際社會對這類的倡議並不缺乏;而由印尼賈拉(Hasjim Djalal)大使主導並召開多年的「南海會議」,更是不缺具體行動計畫內容,換言之,更具體的路徑圖已由世界各國南海專家與精英分子提出。

但對台灣而言,南海政策重要的並不在「倡議」和「路徑圖」,而是台灣自身的南海戰略目標是什麼。例如,「南海和平倡議」第一點提到,「呼籲相關各方應自我克制,維持南海區域和平穩定,避免採取任何升高緊張情勢之單邊措施。」問題是,馬政府是否敢呼籲中國停止在南沙填海造陸之單邊措施,馬政府不怕破壞其所津津樂道的兩岸關係?是否會因此呼籲,使得中國對馬政府不悅,南海政策與兩岸政策發生衝突之際,如同多頭馬車,真不知要將臺灣帶往何處,而這一切問題的根源在於,馬政府沒有全面性的南海戰略規劃劃。

更具體的路徑圖已由世界各國南海專家與精英分子提出。由印尼賈拉(圖)大使主導的「南海會議」,更是不缺具體行動計畫內容。
(圖:http://cil.nus.edu.sg/)

民進黨執政時已拉高統籌位階

台灣的南海戰略目標,可回溯至1993年,李登輝政府曾通過《南海政策綱領》,設定目標包括:「堅定維護南海主權、加強南海開發管理、積極促進南海合作、和平處理南海爭端、維護南海生態環境」等,2005年,陳水扁政府停止適用《南海政策綱領》,但並不代表民進黨忽視南海問題,相反地,陳水扁政府將南海議題拉高其統籌位階到國家安全會議,由於21世紀的時空背景與戰略環境與1993年已大不相同,2008年,陳水扁政府的國安會透過「海域情勢會報」,召集相關部會業管主管們進行腦力激盪,研擬一份新的南海政策綱領,但由於5月政黨輪替,馬政府未進一步研究,使得此一新的政策綱領至今仍未公諸於世。

臺灣南海政策真的需要頂層設計

台灣南海政策需要頂層設計,此一設計便是制定「新南海政策綱領」,畢竟,國家推動任何具體政策,均須來自明確的戰略目標,同時要對目標設定優先次序,接續擬定具體的行動計畫,例如在經營南海事務上,究竟以維護領土主權及海洋權益為主要目標,亦或優先考量友好的外交關係,其優先次序為何?政府各部門處理南海事務,有賴政策綱領的指導,例如,倘以維護領土主權及海洋權益為主,則應強化島礁防衛能力、充實海上執法能量,遇有危害海洋權益,則依法驅離,但此舉勢必引發南海其他聲索國不滿,對台灣拓展與東南亞國家友好關係造成一定影響,這一切也必須在新的南海政策綱領確定下來後,才知道何者為主要利益?何者次要利益?成為政府各部會處理南海事務之圭臬。

推動任何具體政策,均須來自明確的戰略目標,在經營南海事務上,維護領土主權及海洋權益,亦或友好的外交關係,兩者優先次序為何?需要南海政策的頂層設計。(路透)

2008年馬政府執政初期,要求相關部會成立南海小組,推動南海事務,然而沒有統一的戰略目標,各部會各行其事,能不發生衝突已值得慶幸,然而,面對詭譎多變的南海情勢,中美兩國南海競逐權力白熱化之際,台灣南海戰略在何處?馬政府要往何處去?戰略抉擇是什麼?現階段恐怕要對外說明清楚。

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