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專欄

全憲盟觀點》健全憲政體制:建立權責相符的半總統制

每個憲政體制都有其配套機制,鑒於台灣現行憲法在九七年仿效法國憲法,引進若干半總統制機制,依循前述憲法基本法理,除非重新制憲引進美國式的總統制,否則就應當繼續九七年修憲引進法國制度的腳步,將半總統制儘量完善地引進台灣,完整仿效法國建立權責相符的半總統制。

全憲盟/許有爲、郝培芝

任何民主憲法的正當性皆來自人民,是以法國憲法有一條重要的基本法理:所有憲政機關(pouvoir constitué)的權力正當性,皆須制憲者(pouvoir constituant)人民由選票直接或間接之授與。而同等位階之公權力機構,獲得人民直接授權之正當性,當然高過人民間接授權者。

任何民主憲法的正當性皆來自人民。(資料照,記者王駿杰攝)

每個憲政體制都有其配套機制,鑒於台灣現行憲法在九七年仿效法國憲法,引進若干半總統制機制,依循前述憲法基本法理,我們認為如果台灣一定要保留自九七年憲改引進,目前被各方視為最珍貴的民主改革成果之總統直選機制,除非重新制憲引進美國式的總統制,否則就應當繼續九七年修憲引進法國制度的腳步,將半總統制儘量完善地引進台灣,完整仿效法國建立權責相符的半總統制。

要健全台灣現行體制成為真正的半總統制,還有多少差異必須彌補修訂?我們認為單以行政立法兩權關係,至少有下列幾項:

在行政權方面,總統作為所有憲政機關中,唯一擁有全國人民以選票直接授權之個人,自然居於憲政基石(clé de voûte)之地位。其穩固之地位與位居樞紐之權力非為塑造不受監督之民選皇帝,而是為了讓國家憲政運作有一個穩固基礎進而組成民主的效能政府服務人民。所以關於總統的權力配置,應當設置由總統主持之國務會議成為國家大政決策機構,原有之行政院院會則仿效法國成為工作會議。

關於總統的權力配置,應當設置由總統主持之國務會議成為國家大政決策機構,原有之行政院院會則仿效法國成為工作會議。(資料照,記者姜翔攝)

國家大政之決策與執行,分別由兩個會議先後議定交付任務執行,如法國在週三上午由總統主持國務會議制定大政方針、聽取行政報告,週四上午則由原班人馬扣除總統參加由總理主持之內閣會議分配工作。如此使未來的國家大政決策,免於黑箱作業,也有利於責任之釐清與人民之監督。

此外,一般半總統制國家中總統擁有的行政權力概括條款,閣揆任免權、解散國會權、公民投票提案權也應當予以完備。充實總統幕僚,俾使總統有充分的資源可以進行政策之研究、評估與執行之考核。行政院長則正名為承總統之命,負責政務執行之領導人。確立總統與行政院長之上下關係如董事長與CEO,如此可以讓政務決策透明,確立責任歸屬。行政院之下,另設置獨立機關考試委員會,主掌原考試院業務。

建立有完整監督能力的健全國會,有效監督行政權之運作,使之不致脫逸出民主常軌,變為民選獨裁政權。(資料照,記者廖振輝攝)

在立法權方面,應當建立有完整監督能力的健全國會,有效監督行政權之運作,使之不致脫逸出民主常軌,變為民選獨裁政權。其中最為重要的,就是將民主國家國會理當擁有的監察權還給立法院。其中尤為重要者,在於建立完善的國會聽證制度,大幅強化國會的監督權限,這才是避免獨裁政權出現的重要機制。

此外在立院單純化為監督角色的同時,在人民票票等值的前提下,應將國會適度多元化並充實國會名額,讓國會忠實反映國家的民意組成,同時讓社會多元聲音進入未來的立法過程也讓國會擁有更強的監督能力。為使立院成為人民權利真正的保護者,立院之下應設置獨立的人權監察使以促進人權之保障。

除行政與立法之外,大法官的選任制度也應仿照法國多元選任的方式,由總統、立院院長與全國縣市長聯席會議每隔幾年各直接任命一名,杜絕現有制度讓覬覦獨裁權力者有可利用的漏洞,破壞大法官多元保障之原意。

(作者分別為法國巴黎第一大學公法學博士候選人、國立臺北大學公共行政暨政策學系教授)

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