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專欄

全憲盟觀點》人民應有提出憲改議案的權利

憲法應該是「人民意志」(The Will of the People)的產物,而代議機關又是因憲法與人民的授權才能存在,則為何可以容忍少數的代議士阻斷人民修憲的要求?人民作為主權者,本應有因應時代需求進行修憲的權限,目前的修憲規則,不僅讓立法委員壟斷了修憲提案權,甚至讓少數立委可以徹底杯葛人民修憲的要求,已嚴重違反了憲法所奠基的國民主權原則,也違反了多數決的民主原則。

全憲盟/黃國昌

我國憲法雖然歷經了七次的修正,但由於欠缺全盤規劃與細緻審議,迄今仍未能真正發揮「建立權責相符、有效監督制衡政府」以及「因應時代變遷提昇人權保障」的憲法功能。在去年太陽花運動的催化下,朝野政黨現今固已啟動憲改程序,立法院也成立修憲委員會並陸續舉行公聽會,但由於執政黨實際上並無心於推動真正必要的憲政改革,導致難得出現的憲改時刻,目前正面臨極有可能最終一事無成的窘境,沒有任何的憲改議案能夠在2016年的大選一併交付人民公民投票。

在去年太陽花運動的催化下,朝野政黨現今固已啟動憲改程序,立法院也成立修憲委員會並陸續舉行公聽會。(資料照,記者陳冠備攝)

這樣的結果,明顯與民間社會普遍認為我國有再一次進行全面憲改的必要,形成強烈諷刺的對比。儘管介在其中的因素甚多,無法在本文中全面盤點;不過,站在人民的立場,一個值得反省的問題是:「為何憲改的提案權是由人民所選出的代議士壟斷?」

依現行《憲法增修條文》的規定,必須由立法委員3/4出席、出席者3/4的同意,才能提出憲法修正案交由全民複決。在此規範架構下,113席立法委員中,只要有29名立委杯葛不出席,任何的修憲提案都無法獲得討論通過的機會,更無法交由人民決定。儘管特定的憲改議案取得了多數民眾的支持,少數的代議士卻仍有實質抵制憲改的能力。

然而,既然憲法應該是「人民意志」(The Will of the People)的產物,而代議機關又是因憲法與人民的授權才能存在,則為何可以容忍少數的代議士阻斷人民修憲的要求呢?換句話說,人民作為主權者,本應有因應時代需求進行修憲的權限,這樣的權限,如何可以因為1/4立法委員的杯葛就遭受徹底架空呢?這樣的修憲規則,不僅讓立法委員壟斷了修憲提案權,甚至讓少數立委可以徹底杯葛人民修憲的要求,已嚴重違反了憲法所奠基的國民主權原則,也違反了多數決的民主原則。

既然憲法應該是「人民意志」(The Will of the People)的產物,而代議機關又是因憲法與人民的授權才能存在,則為何可以容任少數的代議士阻斷人民修憲的要求?(資料照,記者廖振輝攝)

突破這個僵局的希望,絕不應置於「修憲租」的創造之上,也就是透過讓掌握修憲提案權的政客可以「收租」,讓立法委員有糖吃加以「籠絡」,否則只會複製以前國大代表利用修憲「擴權自肥」的慘痛經驗。一個重要的解決之道,係賦予人民得以直接提出憲法修正案的權利。例如,瑞士即未將修憲提案權交由代議士壟斷,依瑞士聯邦憲法第138條及第139條的規定,無論是全面或部分的憲法修正,皆得由10萬名有投票權的人民在18個月內連署提出(佔全體約500萬登記投票選民的2%、佔全體約620萬達投票年齡選民的1.6%),由聯邦議會依人民提案的意旨草擬憲法修正案或替代方案後,交由人民以簡單多數決(未設投票率門檻)的方式複決決定是否通過。

事實上,許多民間團體自2005年開始,即曾發起全面憲改的運動,當時由包括台灣法學會、民間司改會、澄社、台灣勞工陣線、勵馨基金會等62個公民團體所共同組成的「二十一世紀憲改聯盟」,於2007年提出的憲法草案,就具體主張人民也應有提出修憲案的權利,經選舉權人一萬以上登記修憲提案,在十八個月內經有選舉權人二十萬以上連署者,人民的提案即可成立,交由全體參與公民投票者二分之一以上同意,憲法修改案就得以通過。

人民也應有提出修憲案的權利,去除現行極不合理的超高修憲門檻,是讓我國現行這部已然僵化的憲法得以重生復活的重要一步。(資料照,記者廖振輝攝)

去除現行極不合理的超高修憲門檻,是讓我國現行這部已然僵化的憲法得以重生復活的重要一步。在廢除「有效同意票過選舉人總額之半數」此投票率門檻、改採簡單多數決之外,讓人民取回主動提案修憲的權利,則是另一個必要的改革。

(中央研究院法律所研究員、台灣法學會理事)

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