晴時多雲

全憲盟觀點》憲改之標的與程序

全憲盟/林明昕

臺灣自從執政黨在去年底的九合一地方選舉慘敗,因權力結構調整而拋出修憲議題後,這幾個月來,在國內有一段很長時間被視為洪水猛獸的所謂「憲改」,順勢地成為朝野與輿論共同的話題。相關的討論,大部分集中於總統、行政與立法之權力關係如何調整,即總統制、內閣制…等的選擇上。除此之外,選舉權人的年齡降低、基本權清單的補充,甚至考試院、監察院的存廢,各式各樣的憲政改革提議盡出,令人目不暇給。

國內有一段很長時間被視為洪水猛獸的所謂「憲改」,順勢地成為朝野與輿論共同的話題。(資料照,記者簡榮豐攝)

只不過在這股熱鬧中,憲改的議題是否已然完整,其實頗值懷疑。因為上述討論,都僅涉及憲改的「標的」,亦即我國現行憲法中哪些相關規定必須加以修正(what);至於要以如何的過程,達到修正憲法相關規定的目標,亦即憲改的「程序」(how),卻絕少成為議論的中心。但這個未被特別關心的問題,也很重要。畢竟憲改不是暴亂;合乎程序要求,始能取得正當性。

事實上,我國現行憲法原已有修憲程序的設計;憲法增修條文第12條,即屬相關規定。據此,憲法的修改,不僅要先由立法院以立委1/4提議,3/4出席及出席者3/4決議,提出修憲案,並且該修憲案,還必須經公投複決;只有當有效之同意票超過全國有選舉權者的半數,修憲結果才算成功。雖然在現今世界各國憲法中,修憲程序規定比一般制定或修正法律的程序嚴格,甚或也加入公投複決之要求,以避免作為國家最高規範的憲法變動頻繁,並強化其民主正當性者,寧屬常態;然而像臺灣目前修憲程序之要求這樣嚴苛,特別是公投複決之門檻如此高者,可謂絕無僅有。因此,當我們今天面對憲改議題,並期待該議題最後能夠真正實現時,至少必須預先考慮,最終的一哩路,亦即超高規格的公投複決,如何順利走完。

針對這個問題點,或許一個最可能想到的方法是,先儘快加強朝野溝通,凝聚憲改共識,一方面趕在明年大選同時舉辦修憲所必要之公投複決,另方面再透過輿論鼓吹,以期衝高公投本身的投票率,並一舉跨過複決成功所必要的門檻。然而正鑑於這樣的門檻實在太高,可能遭遇的變數甚大,因此有疑的是:我們是否只能如此聽天由命,而不同時思索其他解套方法?就此,本文看法有二:

首先,修憲本是維持憲政運作能因應時代需要所不可或缺的手段。既然現行憲法增修條文第12條所設計的修憲程序過度嚴苛,已難使憲法有歷久彌新的可能,因此其條文本身,在國內這次預定的憲改過程中,也應該是修憲的標的之一。唯有當這條條文所規定的修憲程序合理地降低其公投複決門檻,未來憲法若有再行修正的必要,始能順遂進行。否則我國憲法將永遠被綁死,難以翻身。

其次,憲法增修條文第12條目前畢竟是規範我國修憲程序的現行條文。因此本次預定的憲改,是否果真能如願地衝過門檻,其實尚在未定之天。從而未雨綢繆,我們也必須同時思考公投複決卡關時的下一步。因為憲改並非只是修正憲法上不合時宜的條文;若干維持憲政秩序運作的法律或修(如立法院職權行使法)或增(政黨法),也常具有輔助,甚至取代修正憲法條文的作用。換言之,我們要有「實質憲改」的概念。必要時,擱置形式修憲,先從較能過關的修正法律做起。

(國立臺灣大學法律學院副教授、台灣法學會理事)

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