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專欄

眺望中國》規範「台胞居住證」政策的十字路口

我們應該要尊重台灣民眾因為生活所需而不得不在中國大陸申領「居住證」的選擇,並保障其基本權利,但也必須同時考量國家安全與個人人權之間的衡平。因此,對於申領「居住證」的台灣民眾,與其說要「有效管制」、不如說是「衡平管理」。

王智盛/兩岸政策協會秘書長

「台胞居住證」議題,自8月16日北京當局宣布迄今已延燒月餘,就在立法院開議前夕,行政院長賴清德與民進黨立委會商達成共識,針對陸委會正研擬《兩岸關係條例》的修法,增訂台灣人民領取「居住證」的因應措施,並列為立法院新會期的「最優先法案」,明確台灣人民領取「居住證」需要管制,並限縮某種程度公民權。對此,兩岸政策協會日前進行民調,根據調查結果顯示,有59%民眾認為「申請居住證會有暴露隱私權的風險」,且有59.6%民眾認為「申領台胞居住證應申報」,以及有58.4%民眾認同「政府進行限制或管制」。

儘管管制方式仍在陸委會研議中,但上述議題已吹皺一池春水,之所以引起爭議,主因自然是行政院明確表示「要限縮某種程度的公民權」。

由於限縮「公民權」茲事體大,在部分媒體的推波助瀾下,似乎又已經成為「必然」,反而引起更多不必要的揣測和誤導,致使不少台商怒氣沖沖地指謫「台灣政府是把自己的人民往外推」、「感覺很受傷」。直言之,當立法院開議在即、「居住證」的申領又是現在進行式,如何有效規範「台胞居住證」的政策,正處在一個猶疑的十字路口。

台灣居民居住證(圖左)樣式跟中國身分證幾乎一樣,正面有中國國徽,背面則有十八碼的「公民身分號碼」。(取自網路)

「公民權」的部分限縮或可廣泛討論,但「申報」制度的建立刻不容緩

筆者必須開宗明義地強調,我們應該要尊重台灣民眾因為生活所需而不得不在中國大陸申領「居住證」的選擇,並保障其基本權利,但也必須同時考量國家安全與個人人權之間的衡平。因此,對於申領「居住證」的台灣民眾,與其說要「有效管制」、不如說是「衡平管理」。而這個管理,應該要兼顧三個衡平:「民眾觀感與台商(泛指所有申領台灣民眾)權益」的衡平、「國家安全與公民權利」的衡平、「有序管理和有效服務」的衡平。

為了達到這些「衡平」,有效因應北京當局強力推動的「居住證」申領政策,「申報」是刻不容緩的第一道手續。外界每每誤以為「申報」就是要「管制」,其實不然,申報是為了更為有序的管理,一方面瞭解民眾申辦「居住證」的實際狀況作為判准,另一方面是為了在必要時得以掌握國人在中狀況,以提供相關的服務或救助。

面對兩岸機敏安全議題,公民權的部分限縮已有前例可循

至於「公民權」的部分限縮呢?申領「居住證」和限縮「公民權」兩者之間的對價關係,真的是一條不可跨越的鴻溝嗎?對此,其實可以參照釋字第618號文及現行《兩岸條例》第21條有關「取得台灣身份之原大陸配偶公民權」之規範,以提供一些思考與判準。

我國憲法對於「公民權」的保障,主要彰顯在兩方面,一是「參政權」,包括了被選舉權,及選舉罷免創制複決等權利,二是「應考試服公職」的權利1 。針對「應考試服公職」的公民權利,依照《兩岸條例》第21條之規範2 ,陸配須等取得台灣戶籍滿10年後,才能應考試服公職3 ,至20年後,才能擔任情報或國防機關相關人員。至於「參政權」的部分,同法規定,陸配取得身份(戶籍)後即享有「選舉權」,可以行使投票的權利,但也是必須取得身份滿10年後,始得享有擔任民選公職人員(例如立法委員、地方民意代表等)的「被選舉權」。

當然,對於上述《兩岸條例》第21條中取得台灣身份之原大陸配偶的部分公民權限縮,是否牴觸憲法「平等原則」,原有不少爭議聲音,但在大法官釋字第618號解釋下也已經獲得解決。釋字第618號揭示:「鑒於兩岸目前仍處於分治與對立之狀態,且政治、經濟與社會等體制具有重大之本質差異,為確保臺灣地區安全、民眾福祉暨維護自由民主之憲政秩序」、「考量原設籍大陸地區人民對自由民主憲政體制認識之差異,及融入臺灣社會需經過適應期間,且為使其普遍獲得人民對其行使公權力之信賴」4 ,簡單的說,大法官認為較嚴格管制取得台灣身份之原大陸配偶部分公民權,是具有「國家安全」與「自由民主憲政秩序」的合理正當理由。

申領「居住證」的政治風險與公民權利,必須更有效的衡平管理

回來看在中取得居住證的台灣民眾,無論是「自願」或「被自願」,可以確定的是必然和中國社會產生比一般台灣民眾更為深刻的連結-至少在融入中國社會信用體系、面對中國政治監管的面向上,將會承擔更多的疑慮與風險,當然也可能因為長期沈浸中國社會網絡之中而有更多曝險的可能。但誠如蔡英文總統所言,「居住證是一張卡片,跟認同是兩回事」,筆者也認為若以抽象的國家認同或忠誠作為考量申領「居住證」台灣民眾的公民權利限縮,實為不確定的法律概念,既難以操作又可能無限上綱。

無論是「自願」或「被自願」,可以確定的是必然和中國社會產生比一般台灣民眾更為深刻的連結-至少在融入中國社會信用體系、面對中國政治監管的面向上,將會承擔更多的疑慮與風險。(REUTERS)

因此,「居住證」管理真正的衡平,或可參照上述《兩岸條例》第21條的法制規範,以可能衝擊國家實質安全的風險管理來思考:一是「被選舉權」,二是特定機敏公職的「應考試服公職」,且應有年限恢復的鬆綁機制。

首先,對於部分限縮「被選舉權」的考量,筆者認為係有兩層因素:一為領有「居住證」的台灣民眾,必然長期在中國生活,鑲嵌在中國的政經社會脈絡之下,剎時突然要回台參政選舉,難免讓人有所疑慮,如同近年來統促黨、愛國同心會等在資金及立場上難免讓人質疑、甚至引發台灣社會對立;二為台灣社會向以「高標準」檢視政治人物,持有「綠卡」往往是選戰中廣受質疑的一環,那持有如同「中國綠卡」的「居住證」,要投入選舉,自然在台灣社會中更會引發議論!

其次,有關部分限縮「應考試服公職」權利的考量,則是應該著重於「機敏公職」、而非全面限制。試想,一位持有「居住證」的上海復旦大學國際關係學院優秀台灣籍碩士,回台參加國安特考或、調查局特考或外交特考,並且順利考取,究竟會對我們的國家安全運作體制產生什麼影響?就算沒有影響,考上的人又如何自處於過去在中國的訓練、人脈與工作之間的衡平?當然,筆者強調,上述的限縮應該要有年限的權衡,保障渠等未來更長期的在台灣生活後所重構的社會網絡與認同。

最後,需要補充的是,如果是退休公務員赴陸取得「居住證」,代表著其大部分的時間已經是居住在中國大陸(每年有半年以上),自然應對於其「月退」的退休俸改領「一次退」,這是現行《兩岸條例》26條明確規範,也是另一種對於生活選擇的過濾機制,自不待言。

面對北京當局步步進逼的單邊作為,台灣應嚴肅以對

事實上,「居住證」政策可說是北京當局再次以單邊作為挑戰兩岸現狀的具體實踐。面對北京當局步步進逼的各種單邊作為,台灣必須謹慎嚴肅面對,切勿在各種政策形塑調整的過程中,造成台灣人民的分化對立或國安疑慮。由此觀之,如何求取最大公約數以衡平規範「台胞居住證」政策,有賴各方更多的討論及思辯!

註:

1. 關於「公民權」概念的界定,學說上經常以英國社會學家馬歇爾(T. H. Marshall)在1950年發表的專論〈公民權與社會階級〉(Citizenship and Social Class)作為討論的基礎。該文將「公民權(citizenship)」(或稱「公民身分」)概分為民權(civil rights)、政治權(political rights)與社會權(social rights)三類,或是公民權的三要素。扼要言之,民權,指個人自由的權利,包括人身自由、言論自由、思想與信仰自由、財產權、契約自由、集會結社自由及訴訟權等;政治權,指提供市民參與政治過程的權利,如參政權、服公職權等;社會權,指享有經濟福利與社會安全等一系列國家給付的資格與權利、分享社會文化遺產、過符合社會基本標準的文明生活的權利。此一分類隨之廣泛成為社會科學討論公民權的基本概念。但由於此觀念過於廣泛,本文仍將「公民權」界定在人民與國家之間的積極參與關係上(即「主動身分」),諸如選舉權、被選舉權、服公職權等。

2. 3. 兩岸條例第21條規定:大陸地區人民經許可進入臺灣地區者,除法律另有規定外,非在臺灣地區設有戶籍滿十年,不得登記為公職候選人、擔任公教或公營事業機關(構)人員及組織政黨;非在臺灣地區設有戶籍滿二十年,不得擔任情報機關(構)人員,或國防機關(構)之下列人員: 一、志願役軍官、士官及士兵。二、義務役軍官及士官。三、文職、教職及國軍聘僱人員。

4. 參見司法院大法官解釋網站,網址

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