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專欄

聚焦南海》馬提斯訪問中國後,將帶回中國在南海哪些訊息?

中美兩軍在南海一來一往的軍事磨擦,並非習近平或川普主政時期才有,這是中美之間的結構問題,更重要的問題在怎麼避免衝突的風險擴增。馬提斯6月初在香格里拉會議發表對中國不友善言論後,緊接著在6月底訪問北京,馬提斯不斷提醒中國領導階層「非軍事化」的承諾,苦口婆心地再次說明南海自由航行的重要性,不過,中國人民解放軍一向不管這些規則,只講求實力的背景下,馬提斯恐怕也只能帶著「沮喪與悲觀」的訊息回到華府。

林廷輝

「老祖宗留下來的領土一吋也不能丟,別人的東西我們一分一毫也不要」

這是習近平會見到中國訪問的美國國防部長馬提斯(James Mattis)涉及南海問題的兩句重要談話,相較習近平在2014年接見歐巴馬政府的國防部長哈格爾(Chuck Hagel)、2012年、2011年以中央軍委副主席身分接見美國防部長帕塔納(Leon Panetta)及蓋茲(Robert M. Gates),此次對馬提斯的用語是相對強硬,這與習近平承襲毛澤東的「人不犯我,我不犯人,人若犯我,我必犯人」的說法有異曲同工之妙,但也在馬提斯面前明確地表達中國在南海的底線。然而,守護領土也好,遏制外國入侵中國島礁也好,說穿了,也只有繼續採取軍事化措施,才能達到這樣的目標,簡言之,習近平在馬提斯面前「明白人講明白話」,也就是中國在南海「防衛型的軍事化措施」,只會增加,不會減少。

馬提斯希望「開放與坦承的溝通」,中美CUES還走不走得下去,球在中國手上

除了南海問題,馬提斯此行與中國國防部長魏鳳和也針對朝鮮半島與中美兩軍關係,在與中國官員會面之前,馬提斯不斷釋放出訊息,希望尋求「開放的對話」,與魏鳳和之間是「非常開放與坦承的對話」(very open and honest dialogue),根據《紐約時報》報導指出,馬提斯當著魏鳳和的面,把習近平2015年訪問白宮時講出沒有意圖軍事化南海的話重述一遍,藉此影響中國減緩任何軍事化措施,開誠布公的對話,也希望與其他中國官員也是如此。隱藏在背後的是中國官員經常在美國官員面前說盡表面化,但言行不一也造成兩國關係的困擾,特別是中國人民解放軍不透明,使得兩軍相互猜忌,緊張情勢容易升高。

除了南海問題,馬提斯此行與中國國防部長魏鳳和也針對朝鮮半島與中美兩軍關係,在與中國官員會面之前,馬提斯不斷釋放出訊息,希望尋求「開放的對話」,與魏鳳和之間是「非常開放與坦承的對話」。(REUTERS)

2001年中美軍機擦撞事件後,中美兩軍開始建構軍事方面的互信機制,藉由風險管控,避免兩軍發生軍事衝突,但隨著中國軍事能量不斷擴增,除了美國在亞太的盟邦每天提心吊膽之外,美國自身也隨著「重返亞太」與「自由、開放的印太戰略」而將軍事重心部署在亞太地區,仍然無法阻擋中國對外擴張的野心;2009年3月美國海軍研究船「無瑕號」(T-AGOS-23)事件中,「無瑕號」在海南省以南約120公里的南海海域進行科學研究調查,與5艘中國籍船舶遭遇。包括一艘中國海軍情報蒐集船、一艘海事局漁業監督船、一艘國家海洋水文監督船和兩艘小型掛著中國國旗的拖網漁船,其中兩艘艦艇向「無瑕號」逼近至15公尺,艦上人員揮舞中國國旗,要求「無瑕號」離開。

「無瑕號」用消防水龍頭向中國艦艇噴水。兩艇隨後向「無瑕號」再逼近,雙方距離不到8公尺。中國艦艇並向海洋海拋木頭企圖阻擋「無瑕號」去路,「無瑕號」透過艦上廣播表示將要離開,但兩艘中國艦艇擋住「無瑕號」的去路,迫使「無瑕號」必須緊急下錨。中國船員又用長竹伸到海中試圖破壞「無瑕號」拖曳的聲納陣列。

3月11日,時任中國外交部長楊潔篪在與美國國務卿希拉蕊會談時,就美國海軍監測船日前在中國專屬經濟區活動一事,闡明了中國的原則立場和關切。

12日,美國則派出海軍「鐘雲號」(DDG-93)驅逐艦已啟航前往為繼續在中國南海進行監測活動的「無瑕號」監測船護航。同年6月11日,美國軍艦「麥凱恩號」(USS John McCain)跟蹤中國潛艇,雙方在距離蘇比克灣144公里的民都洛海峽(The Mindoro Strait)遭遇,中國潛艇卻意外纏上拖在「麥凱恩號」後方約1.8公里處的聲呐,不過潛艇並未浮出水面。但也有外界說明這艘中國潛艇的意圖更有可能是暗中追蹤「麥凱恩號」,測試「悄然接近美國軍艦並擁有撤走的能力」。

2009年3月美國海軍研究船「無瑕號」在海南省以南約120公里的南海海域進行科學研究調查,與5艘中國籍船舶遭遇。其中兩艘艦艇向「無瑕號」逼近至15公尺,艦上人員揮舞中國國旗,要求「無瑕號」離開。(維基共享)

2013年12月5日,美國海軍提康得羅加級導彈巡洋艦「考本斯號」(USS Cowpens),在南海海域監視中國海軍遼寧艦航母時,與中國兩棲軍艦遭遇,美艦採取緊急機動規避相撞。一開始,中國軍艦向「考本斯號」鳴笛警告,要求它離開訓練海域,但「考本斯號」繼續向前航行。因此,中國軍艦阻止其航行,迫使「考本斯號」艦長下達「全面停船,緊急規避」的命令。「考本斯號」艦長馬上與遼寧艦艦長張崢進行無線電通聯。在簡單的溝通與交流之後,中國兩棲軍艦駛離現場,而「考本斯號」也沒有繼續待在遼寧艦的訓練海域內。

中美兩軍在南海一來一往的軍事磨擦,並非習近平或川普主政時期才有,這是中美之間的結構問題,更重要的問題在怎麼避免衝突的風險擴增,2014年4月22日,在中國青島舉辦的第十四屆西太平洋海軍論壇年會,21國通過了《海上意外相遇規則》(The Code for Unplanned Encounters at Sea, CUES),早在2000年「西太平洋海軍論壇」上,澳大利亞與紐西蘭就曾提出設立CUES的提議,從當初公布的内容看,該規則是指當各國海軍艦艇或航空器不期相遇時,應採取哪些安全措施和手段減少相互干擾和不確定性,方便進行通信,而最基礎的通信手段就是運用「國際海事通信頻道」來進行通聯。

國際上各類CUES協定,一般有兩個共同點:

第一,平時減少各國海空軍事行爲的誤判,避免海空意外事故,進而維護區域安全穩定;第二,現行的CUES協定發展,與各國海上軍事實力發展及與《國際海上避碰規則公約》之既有規範有關。主管海上安全的「國際海事組織」早於1972年便公布海上航行的國際規則,包括海上瞭望、船舶安全速限、避碰及其採取措施、狹窄水域、分道航行區、船舶相遇、受限制船舶、船舶燈號等航行規則皆有明定細節;不過,CUES主要是針對屬於政府船舶或海軍的艦艇,對於平時海上適用海商規則,則較少著墨。

中美也在2014年8月簽署内容更爲詳盡的雙邊《海空相遇行爲準則》。在此一談判前後,中美海軍分别在亞丁灣與南海進行基於CUES規則的通信驗證,此後中美機艦隻要發生性質敏感的相遇,兩國軍事學者紛紛拿出CUES,美軍也不斷測試中國海軍是否遵守相關規範,同時試圖以此爲由,讓美軍艦船在各個海域自由進出,維持軍事存在。2014年夏天起,美軍邀請中國人民解放軍參加兩年一度的「環太平洋軍事演習」(RIMPAC),中國也應邀參加,2016年及2018年均受邀參與,但在2018年演習前夕,美國宣布不邀請中國參加,震驚了中國軍事高層,但如果國際環境已經改變,美國這樣的決定就不足為奇了。

主管海上安全的「國際海事組織」早於1972年便公布海上航行的國際規則,包括海上瞭望、船舶安全速限、避碰及其採取措施、狹窄水域、分道航行區、船舶相遇、受限制船舶、船舶燈號等航行規則皆有明定細節。(GMA Network)

馬提斯可能帶回美國的南海訊息

馬提斯6月初在香格里拉會議發表對中國不友善言論後,緊接著在6月底訪問北京,朝鮮半島未來的軍事安排應該是兩國談判的重心,馬提斯不斷提醒中國領導階層「非軍事化」的承諾,但因兩國定義不同,探討範圍不一,也可能引起馬提斯的誤解,這些訊息可能包括:

一、習近平所稱「老祖宗領土一吋也不能丟」,面對越南在南沙佔領「老祖宗」29個島礁,馬來西亞佔領「老祖宗」5個島礁,菲律賓佔領「老祖宗」9個島礁,中國人民解放軍是否會發動戰爭將其拿回?這可能迫使美國及南海周邊國家須及早規劃因應策略。

二、對2015年「非軍事化」承諾的毀約:國家元首的出訪,所講的話當然拘束本國,但馬提斯提醒中國國防部2015年習近平訪美說出南海「非軍事化」的承諾,軍方反其道而行,引發區域緊張,與馬提斯對話的魏鳳和勢必解釋雙方的「非軍事化」認知可能不一樣,強調一切都屬於在自身國土上採取「防衛措施」,希望藉此拖過美國的「關切」,但這種拖延戰術早已被川普政府識破,未來美軍在南沙、西沙海域軍事活動將可能增加,藉以測試中國人民解放軍是否「重新思考」。

三、此行親台的國防部亞太安全事務助理部長薛瑞福(Randy Shriver)也一同出席馬提斯與魏鳳和及習近平的會面,按照薛瑞福的說法,雙方歧異仍舊存在,特別是馬提斯苦口婆心地再次說明南海自由航行的重要性,不過,中國人民解放軍一向不管這些規則,只講求實力的背景下,馬提斯恐怕也只能帶著「沮喪與悲觀」的訊息回到華府,只不過,如果採取強硬措施的美國國防部長都能採取低姿態前往北京「開放與坦承」的傾聽,北京如果能抓不到川普政府的主旋律,恐怕兩國海空軍在南海的緊張態勢只能升高了。

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