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專欄

南風新生代》新南向政策該如何突破台灣在東南亞的刑事司法互助困境?

新南向在「積極拓展面」上,有交通、語文交流、人才培育、產業培植……等需要政府施力的部分,然而攻守缺一不可,交流一旦頻繁,刑事司法上的互助就不能忽略,尤其台灣受中國長期打壓,人民國籍在國際上不受承認,發生事端,很可能無法受到台灣保護和審判,亦是新南向該留意的「守備」範圍。

黑快明/國立政治大學東亞所博士生

台灣與東南亞近年來社會交流密切,特別是在跨國犯罪與司法互助方面,有推動雙邊合作的迫切需求。當前新政府積極在經貿、文化、社會等領域推展新南向政策,其中較少述及司法互助的政策環節,未來有必要將跨國犯罪防制與司法互助合作結合進新南向政策中,加強捍衛國家利益與國民權益。

我國與印尼警方破獲「中國人民最高法院」詐騙機房,逮台籍嫌犯十一人、中國籍二十人。(資料照,記者邱俊福翻攝)

跨國犯罪與國際司法互助

隨著全球化所帶來得人員與資本流動的及時性與便利性,犯罪問題亦隨著以組織性、跨國性與及時性的特色不斷向各國滲透。身為國際社會一份子的我國亦不能倖免,例如:近期我國警方破獲的以羅馬尼亞籍犯嫌為主的跨國偽卡盜刷集團,以及由俄羅斯籍犯嫌為主的跨國ATM盜領案。前述案件的犯嫌橫行歐洲及亞洲地區,通常是甲國犯案後隨即於當日或翌日搭機潛逃其他國家繼續犯案。因此,面對跨國犯罪的威脅必須結合其他國家的執法機關,建立快速有效的跨國合作管道,才能有效打擊跨國犯罪組織、消弭跨國犯罪。

為了建立各國共同打擊犯罪一致化的機制,聯合國大會於1990年正式通過第45/117號決議,確立《聯合國刑事司法互助模範條約》(Model Treaty on Mutual Assistance in Criminal Matters),後於1998年12月9日以第53/112號決議修訂。此條約有助於建立國際共通目標,促進跨國刑事司法互助的合作。與刑事司法互助有關的國際性公約包括1988年《聯合國禁止非法販運麻醉藥品與精神藥物公約》、2000年《聯合國打擊跨國組織犯罪公約》、2003年《聯合國反貪腐公約》及各項國際反恐怖主義公約和議定書。

除了全球層次的合作架構,對於個別區域而言,東協對於跨國犯罪問題的集體合作尤其重視,舉例來說,在1997年,東協通過了《東協打擊跨國犯罪宣言》(ASEAN Declaration to Combat Transnational Crime),同時也成立東協跨國犯罪部長會議(ASEAN Ministerial Meeting on Transnational Crime, AMMTC)。隨後在2004年11月,由八個會員國(汶萊、柬埔寨、印尼、寮國、馬來西亞、菲律賓、新加坡及越南)共同於馬來西亞簽訂《刑事司法互助條約》 (Treaty on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters, MLA),緬甸及泰國亦於2006年簽署加入。該條約希望透過各簽署國間的合作與司法互助提升各簽署國執法機關在預防、調查及起訴犯罪嫌疑人的效能。

隱身印尼的詐騙機房是內裝豪華的透天厝。(資料照,記者邱俊福翻攝)

提升到共同體層級,可以發現東協政治——安全共同體藍圖(ASEAN Political-Security Community Blueprint)同樣要求各會員國應有效執行「落實打擊跨國犯罪行動計畫之工作計畫」(the Work Programme to Implement the Plan of Action to Combat Transnational Crime)、持續推動工作小組在引渡議題方面的合作,並加強落實「東協防制非法毒品販賣工作計畫」(ASEAN Work Plan for Combating illicit Drug-Trafficking )等項目。

台灣與東南亞:缺角的共同體拼圖

正當東協共同體積極推動跨國犯罪的治理架構與司法互助合作之際,鄰近東南亞的台灣卻成為整個區域共同體架構的缺漏環節。在台灣,法務部是法務行政的主管機關,也是推動與其他國家及兩岸司法互助合作的主政機關。依據法務部資料,目前與我國有正式簽訂刑事司法互助協定(議)之國家僅有三個,分別是美國、菲律賓及南非。

以《台菲刑事司法互助協定》為例,台、菲雙方在刑事司法互助之範圍包括下列八項,分別是:一、取得證言或供述;二、提供做為證據所用之文書、紀錄及物品;三、確定關係人之所在或確認其身分;四、送達文書;五、便利搜索及扣押之請求;六、驅逐出境;七、協助凍結及沒收資產或執行罰金程序;八、其他不違反受請求方所屬領域內法律之任何形式之協助。檢視其協定內容,大致上與《聯合國刑事司法互助模範條約》貼近,符合聯合國希望實質上達到國際間程序上一致化的目標。

然而,由於我國目前僅與少數國家簽訂刑事司法互助協定(議),使得台灣的執法機關在偵辦跨國案件上陷入困境,更不利於我國對刑事案件管轄權的主張。

例如,繼105年4月8日及4月12日,肯亞政府將45名在當地涉嫌從事跨境電信詐騙的臺籍犯嫌遣送至中國大陸。4月30日,馬來西亞政府也在未事先知會我國的情況下,將32名在該國境內涉嫌從事電信詐騙的台嫌遣送到中國大陸。較為近期的6月24日,柬埔寨政府同樣將在金邊市從事電信詐騙的25名台嫌遣送到中國大陸。這3個國家皆未與我國簽訂刑事司法互助條約,最後導致台籍犯嫌均被遣送至中國大陸。

中國新華社13日刊登在肯亞涉入電信詐騙案的第二批嫌疑人被押解回中國的照片,每名頭戴黑色頭套、雙手被銬的嫌疑人,各被兩名警察控制,嚴重破壞《兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》的默契。(AP)

值得注意的是,檢視肯亞、馬來西亞及柬埔寨台嫌遣中案,可得知目前國人在國外遭逮捕、拘禁後,可能被遣送至中國大陸的情形大致有兩個路徑:

(一)違反中國大陸地區刑法等法律,經由陸方公安部通報國際刑警組織發布「紅色通報」(red notice)後,經第三國政府查獲遣送至陸方。例如:105年2月某台商經中國大陸官方發布紅色通報,遭巴拿馬移民單位查獲後,計畫經由古巴轉機遣送至中國大陸。

(二)依「被害人國籍原則」(passive nationality principle),提出被害人為大陸籍人士而主張管轄,要求第三國政府將國人遣送至陸方。例如前述的肯亞、馬來西亞及柬埔寨台嫌遣陸案。

無論哪一個途徑,若類似的個案一再發生,都將嚴重侵蝕我國的國家利益以及國民的基本權益。

台灣人在肯亞捲入電信詐騙案,傳出有八人被強行送往中國,又從肯亞強行帶走三十七名台灣人,引發朝野強烈抗議。(資料照,記者羅沛德攝)

從經濟誘因擴展到人民權益保障的新路向

由於東協10國中我國法務部僅與菲律賓簽訂有刑事司法互助條約,面對其他國家,若有迫切需求要進行犯罪情資交換需靠國內派駐於外交部駐外館處的執法機關,例如,內政部警政署的警務祕書、移民署的移民祕書及法務部調查局的法務祕書與東協各國的執法單位簽訂各種樣態的協定(議)以為互補。

若以簽訂的國家數量來看,應以移民署與其他國家簽訂(印尼、越南)的「移民事務與防制人口販運合作瞭解備忘錄(MOU)」最多,因為其內容牽涉以聯合國為首極力推動為普世價值的人權保障、打擊人口販運等目標或人權價值。儘管如此,目前仍亟待努力的則屬警政署推動與其他國家簽訂的「警政合作備忘錄」(越南、泰國、新加坡),相關合作機制之所以特別少見,最主要原因在於其內容牽涉到:情資交換、協同行動、人員遣返、證據調查及其他合作協助事項,而這些環節均已涉及到實質的刑事司法互助範圍及司法管轄權,因而不易推動。

總統府「新南向辦公室」主任的黃志芳表示,要把東協當成台灣內需市場的延伸,包括相互投資、相互觀光,以及相互培訓人才。從這個角度來看,新政府希望能從多面向、多層次的角度加強台灣與東南亞國家、社會與人民的互動及合作關係,並據以爭取東協各國對台灣的支持。

東南亞經濟快速成長,吸引國銀赴當地佈局設立分支機構。圖為泰國曼谷市區(資料照 記者王孟倫攝)

隨著中國大陸的政經實力的提升,與東南亞各國關係更加緊密。舉例來說,近年來有不少國際觀察家強調,北京多次利用其長期對柬埔寨與寮國等國援助與經貿交流的影響力,試圖影響東協外長會議等避免發布內容不利於中國大陸的南海議題聯合公報。綜合國力持續上升的北京,對於台灣推動新南向政策的前景,將造成結構性的挑戰。

目前政府的新南向政策仍著眼於經濟誘因,藉由商業、投資、貿易、教育、社會網絡與人際交流的方案,加強雙邊互動與合作,然而,這些合作倡議是否能轉化為對我國人民在海外法律權益與人身安全的保障,仍有待努力,而這應當是未來落實新南向政策的重要路向。

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