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專欄

南風新生代》從日本與緬甸的關係經營省思台灣的新南向政策

「All Japan」模式是台灣在推動新南向政策時最需要且最重要的參考架構,當我們不斷呼籲要建立跨部會協調與執行機構來推動國家新南向政策,日本結合政府、企業、智庫、以及民間力量的經驗全力發展對東南亞關係,早已超越單一部門組織內部的橫向與縱向連結規劃。

邱妗榆/國立政治大學外交所碩士生

蔡英文總統的五二0就職演說,正式宣告新南向政策是台灣未來發展對外關係的重要環節。面對全球化的挑戰與區域整合的趨勢,台灣的確需要新的對外發展戰略,新南向政策的及時提出,具有很重要的象徵意義。但是,當我們進一步思考台灣新南向政策的本質,必然將會自問此一新的政策設計要涵蓋哪些面向?哪些議題?又或者是必須強化與哪些重點東協國家的關係?

直到目前,我們看到了來自於政府各部會的政策倡議、更看見地方社會與企業的殷切期待,但這些倡議與期待似乎還無法打造出「新南向政策」的亮點。

事實上,新南向政策代表的不只是台灣需要調整在經濟上過度依賴單一市場的未來規劃與安排,更意味著我們將擴展與鄰近東南亞區域的多重聯繫。這兩項戰略考量同樣是我們東亞鄰邦所關注的焦點,像是日本、韓國與美國這幾年來均快速發展與東南亞的經貿與社會交流。尤其是日本,長時間、多面向地維持日本在東南亞各國政府、地方社會與人民心中的重要性,其成功的經驗值得台灣省思。

日本發展東南亞政策的驅動力

日本重視東南亞的原因有歷史、戰略、經濟與政治安全的考量。整體而言,日本的東南亞政策可以被當作是本身在亞洲整體佈局的軸心,一方面加強多元市場的開拓,並且也希望能夠在東南亞新興市場中創造新的商機。在這些基礎上,日本期許能強化本國人民與東南亞人民之間的交流,同時也增加彼此在政治安全上的互信。

回顧日本的歷史,傳統上東南亞便是日本在亞洲鞏固國家利益的重點。從過去的戰債清償計畫到全球、區域產業鍊的串連與推進,東南亞確實對日本的生存與經濟發展扮演極為重要的角色。然而,近年來,隨著中日關係陷入緊張情勢,東南亞有部分國家與中國保持密切的友好協作關係,但日本並非以「非友即敵」的態度來看待相關國家。

為了「建立全方位的關係」,日本並不放棄任何能強化或開發與東南亞各國合作的機會。自2013年起,更積極加強對崛起中的中南半島的投資與據點擴展。特別在2015年7月,日本開啟了新的「新東京戰略」(New Tokyo Strategy),以三年的時間在中南半島投入七千五百億日圓,強化在地基礎建設連結與發展。在某種程度上,這項計畫代表著日本與中國在東南亞(特別是湄公河流域)的領導權競逐。

2015年7月,日本開啟了新的「新東京戰略」,以三年的時間在中南半島投入七千五百億日圓,強化在地基礎建設連結與發展。左起:越南總理阮晉永、日本首相安倍晉三、馬來西亞總理納吉及寮國前總理通辛·坦馬馮,攝於去年東協峰會。(AP)

安倍是關鍵推手

安倍晉三再度執政後,新政府立刻強化與東南亞的關係。日本近年來特別強化東亞海事安全、經貿議題、並且將民間社會的交流作為重要議題。東亞近年來陷入的海事安全緊張氣氛對日本與東南亞國家來說都嚴重影響區域和平與穩定,為了捍衛共同的價值,日本透過各種國際場合與援助計畫來協助東南亞,進一步形塑與東協國家之間的共同利益與一致立場。像是海洋意識、海巡能量、自由航行、以及海事衝突的管理等議題,都是日本與東南亞積極合作的重點。

除了海事,經貿議題更是日本長期主打的東南亞政策軸心。經貿代表著商業利益,因而涉及到國內私部門對於東南亞的投資能量,同時也代表著日本與東南亞民間社會的信賴關係,藉著投資、互信,日本在東南亞投資、生產、與技術領銜者的角色必然被再度確立。對應這些主要議題的具體措施,強化了安倍掌舵下的日本東南亞政策的活力與能量。日本積極與東協友邦「建構共同議題與共享利益」,另一方面更強化「由民間交流建構的經貿關係」,援助並加速各國的基礎建設整備,另一方面更以政府開發援助(ODA)結合「21世紀東亞青年大交流計畫」藉著加強青年交流來建立友日的國際環境。

安倍上任期間,適逢緬甸政治改革,同時也提供了日本強化自身重要性的機會。2013年5月,安倍帶著「真實的友情」訪問緬甸,不僅一舉勾消1,886億日圓的欠款,更提供新的援助計畫,協助日本公司在仰光近郊成立工業特區,並投入900億日圓建設港口與基礎設施。

2013年5月,安倍訪問緬甸,不僅一舉勾消1,886億日圓的欠款,更提供新的援助計畫,協助日本公司在仰光近郊成立工業特區,並投入900億日圓建設港口與基礎設施。(AP)

2014年日本外務省以印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南、緬甸作為對象,公佈東協七國對日本的輿論調查資料,其結果顯示日本是最受東協七國所信任的國家,其次是美國,中國則名列四名,其中,在緬甸的數據統計上,29%認為日本最值得信賴,中國則獲得12%的支持。

日本對於緬甸長期以來的經營,印證了「錦上添花無人問,雪中送炭情誼深」的道理。

進一步探討日本對緬甸援助政策的實際操作圖像,日本將「政府領導企業」的戰略構想,貫穿在東南亞的各項政府開發援助計畫的執行與擴散上。最上層的領銜者為經協基礎建設戰略會議(経協インフラ戦略会議),透過這個會議的領銜,進而涵蓋六大跨部會的合作機制,包含外務省、國土交通省、經濟產業省、文科省、法務省、農水省,提供對緬甸的開發援助。更重要的是,研究機構的引進,如JETRO、建設經濟研究所等角色,強化了對前端市場的研究,進而引領日本企業深入東南亞市場。

日本對緬甸援助政策的實際操作圖像,是將「政府領導企業」的戰略構想,貫穿在東南亞的各項政府開發援助計畫的執行與擴散上。圖為2013年5月安倍訪緬出席UMFCCI活動。(AFP)

這種「All Japan」模式的全面推廣與擴散,結合日本政府、各部會、地方團體、民間企業的協力關係,強化了日本對於東南亞各國的參與能量與效果。

日本經驗的參照

日本與緬甸的關係經營,其實是日本在東南亞強化自身重要性的縮影,對於台灣的新南向政策來說,有四項彌足珍貴的特色值得參考:

第一,日本對於東協作為區域整合領銜者(driver seat)的尊重,是日本發展對東南亞雙軸計畫的關鍵,也就是多邊關係的經營(對東協)以及雙邊關係的耕耘(對東協國家)。唯有緊密的關注東協的整合目標與東協共同體(ASEAN Community)發展的期待,才能從中找尋東南亞整體發展需求與地方訴求為何,進一步強化自身對於東南亞的貢獻。

第二,在議題設定上,日本除了找尋具有互利雙贏的政府對政府的合作議題(如開發援助),更開創新的合作領域。藉著強化政府與政府關係、企業與在地生產網絡的關係、民間社會的關係等複雜社會交流網絡,日本與東南亞之間的多元合作議題與社會連結,加強了本國在東南亞的重要性與長期被需要性。

第三,日本不放棄與每一個東協國家交往,甚至在傳統上被視為親中陣營的東協國家,同樣是日本積極開發、推展合作關係的對象。簡單來說,這種「非零和」的關係經營模式,提供了更充裕的戰略操作空間與機會,讓日本的南向能深入各界。譬如,緬甸內政的變化與國內民眾對於資源被特定國家剝削的不滿情緒,便成為日本突破現有關係的重要轉捩點。

最後,「All Japan」模式是台灣在推動新南向政策時最需要且最重要的參考架構,當我們不斷呼籲要建立跨部會協調與執行機構來推動國家新南向政策,日本結合政府、企業、智庫、以及民間力量的經驗全力發展對東南亞關係,早已超越單一部門組織內部的橫向與縱向連結規劃。「All Japan」的「有機整合」,更具體協助改善、提升日本在東南亞的國家形象。

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