晴時多雲

星期專論》展望新的國會

美國共和黨參議員魯比歐提出「台灣關係強化法案」,從外交、軍事、商業及文化等多方面提升美台關係。(美聯社檔案照)

◎羅曼(Walter Lohman)

全世界都在密切關注二○二○年美國總統大選的結果,這是可以理解的。美國是世界上最強大的國家,總統的一言一行茲事體大,尤其是對台灣而言。然而,美國的外交政策並不僅僅是行政部門的事情。事實上,在某些方面,國會比任何一位白宮橢圓形辦公室的過客都來得重要。

美對台政策的重要推手

美國對台政策當然也是如此。早在「中國遊說團」(China Lobby)的年代,當時這個「中國」是指中華民國(ROC),國會便督促行政部門誠實面對台灣議題。「台灣關係法」(TRA)本身就是一個立法機關幾乎推翻卡特政府決定撤銷承認台灣的案例。府會交鋒的情節一貫如此:行政部門在其台海兩岸政策上尋求最大彈性(通常是為了遷就北京),國會則在華盛頓轉換外交承認之前,向維持現狀的方向推進。

時至今日,情況也沒有改變。本專欄之前已經介紹過國會通過「台灣法案」(TAIPEI Act) 和「台灣旅行法」(Taiwan Travel Act)。現在,又有來自德州的眾議院外交事務委員會共和黨首席議員麥可.麥考爾(Michael McCaul)提出的「台灣保證法案」(Taiwan Assurance Act)。「台灣保證法案」要求美國正式檢討給予台灣的外交待遇。麥考爾法案已經在眾議院通過,阿肯色州共和黨籍參議員湯姆.柯頓(Tom Cotton)則提出參議院版本。

美國已經減少美台關係僵化的繁文縟節─例如,國務卿公開讚揚台灣總統連任成功,台灣在華盛頓的代表也能進入國務院會見官員等─證明這種想法的正確性。美國的「一個中國政策」從未像國務院律師群讓我們信以為真地如此嚴苛。我們應該要問,我們還主動做出哪些讓步。

積極提案強化美台關係

國會另外一項提升美台關係的努力,是佛羅里達州共和黨籍參議員馬可.魯比歐(Marco Rubio),和奧勒岡州民主黨籍參議員傑夫.默克利(Jeff Merkley)共同提出的「台灣關係強化法案」,要求美國在台協會(AIT)台北辦事處處長的任命,必須比照派駐其他國家的首席外交官,經過參議院的建議和同意,並賦予他或她「代表」(Representative)的頭銜。或許更重要的是,「台灣關係強化法案」呼籲行政部門與商界及非政府組織(NGO)合作,制定一套處理兩岸名稱的行為準則。這與加強監管無關。相反地,這是為民間組織提供一項工具,使其得以抵制北京將台灣視為中華人民共和國一部分的要求。

國會也對美台自由貿易協定(FTA)的前景給予熱烈支持。去年,一六一位眾議員致函美國貿易代表(U.S. Trade Representative),敦促他啟動與台灣的自由貿易談判。今年十月,五十位參議員也採取相同行動。然後就在幾週前,在美國智庫「傳統基金會」(Heritage Foundation)與「台灣民主基金會」(Taiwan Foundation for Democracy)共同主辦的一場研討會上,參議院擁護自由貿易的主要倡議者、賓夕法尼亞州共和黨籍參議員帕特.杜美(Pat Toomey)透露,他打算在一項決議案中正式提出這些訴求。

現在,就像其他一些懸而未決的台灣相關立法一樣,國會議員有時候會衝過頭。一旦他們走得太遠,立法程序會予以糾正。當總統所屬的政黨至少控制國會的一個議院時,情況尤其如此。眾議院議長南茜.裴洛西(Nancy Pelosi)是公認的「貓熊殺手」(panda-slayer),她或許會讓自己所屬政黨的總統在面對中國時,處於有點尷尬的境遇,卻不太可能逼得總統必須否決某個台灣議案。

即使如此,重點在於我們必須注意國會目前看來似嫌過分的主張。一度只是邊緣的訴求,例如邀請台灣總統在國會聯席會議上發表演說,如今已在國會山莊獲得廣泛認同。國會議員並不關心這麼做是否可能違反美國的「一個中國政策」。到頭來,這種對於長期政策廣泛且普遍的漠視,不論是否與立法有關,最終都必須由行政部門負責。

法案未過下屆仍會提出

當然,第一一六屆國會目前已經接近尾聲。這些法案可能不會通過。這不是因為這些法案是少數派的主張。在國會,好的措施每年都會因為缺乏發言時間而夭折,而這些外交政策法案不僅要獲得壓倒性的支持,還要全體一致通過。然而,即使這些法案沒有在本屆國會通過,它們也肯定會在下一屆國會被重新提出。國會將繼續推動行政部門回到一九七九年前的現狀。而且,與一九九○年代國會最近一次對台灣議題爭論不休不同的是,美國企業界已經沒有興趣去澆熄國會的熱情。

密切關注國會台灣議題

在二○一六年參議院一場與巴拉克.歐巴馬總統唱反調,擬對北韓實施新一輪制裁的辯論中,當時的參議院外交關係委員會民主黨首席議員、馬里蘭州聯邦參議員班.卡定(Ben Cardin)宣稱,「我們是政策制定者。我們制定法律。」卡定參議員和他的同僚最終成功達陣。無論是透過頒佈立法,還是不斷侵蝕政策共識,國會同樣也可以在台灣議題上遂其所願。因此,我們有很好的理由可以像關注任何一位總統那樣密切關注國會。

羅曼(Walter Lohman)

(作者羅曼為美國智庫「傳統基金會」亞洲研究中心主任;國際新聞中心陳泓達譯)

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