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專欄

星期專論 》美國將台灣定位於印太民主國家之林

◎譚慎格(John J. Tkacik, Jr.)

歷史正在成形。東亞正處於強權轉移的關口。就像一九二○年代的日本,二○二○年代的中國將與美國在「綜合國力」(comprehensive power)上勢均力敵,並自視為若非全球,也是印度—太平洋地區地緣政治優勢地位的競爭者。

美國總統川普對於北京掠奪性國家重商主義掏空全球繁榮的可能性,以及中國恫嚇從印度、南海到台灣海峽與日本等鄰邦的領土侵犯實力戒慎以待。他對北京支持俄羅斯、北韓、伊朗、敘利亞與委內瑞拉等殘暴、偏執的國家感到不安。其善變性格雖讓敵友都摸不著頭緒,但他推動美國政府以二○一七年開始確立的「自由開放的印太」(FOIP)主義制衡中國。

美國總統川普對於北京掠奪性國家重商主義掏空全球繁榮的可能性,以及中國恫嚇從印度、南海到台灣海峽與日本等鄰邦的領土侵犯實力戒慎以待。(美聯社)

反觀八年前,「淡定的」歐巴馬政府提出言過其實的「轉向亞太」(Pivot to the Pacific,或重返亞洲、亞太再平衡)政策,象徵性地反制中國在東南亞與太平洋地區逐漸成形的霸權。構想雖然不錯,三大致命缺陷卻使其窒礙難行:首先,「轉向亞太」是沒有戰略的口號;其次,歐巴馬政府沒有在其太平洋外交政策上投注新的資源;再者,隻字未提台灣。

美印太戰略報告 提及台灣30次

到了二○一九年,川普政府著手處理這些缺失。除了國家安全會議構思的機密策略外,美國政府各機構也有各自公開與機密的「FOIP」倡議。

二○一九年六月一日,五角大廈非機密的「印太戰略報告」公布,讓我極為驚訝的是當中提及「台灣」三十次,還有整整一頁(第三十一頁)專門論及台灣、其「得來不易的民主」、中國威脅的本質,以及美台夥伴關係的重要性。尤有甚者,報告假定「維護以規則為基礎的國際秩序,包括一個強盛、繁榮且民主的台灣,對美國有至關重要的利益」。

有些人或許會將主張「自由開放的印太」的「川普主義」(Trump Doctrine),貶抑為只是重啟歐巴馬軟弱無力的「轉向」(Pivot)。然而,有別於「轉向」,川普總統的「印太」戰略是以新的海上資產,以及將台灣納入FOIP架構的空前膽識為後盾。自美國國防部印太事務助理部長薛瑞福(Randall Schriver)去年到任以來,五角大廈確實提升了與台灣的安全合作關係。當然,合作的細節並未公諸於世,而基於「知者不言,言者不知」的道家原則,恕我也不能再多說什麼。

彭斯、龐皮歐 表態力挺台灣

不過,華府的外交倡議倒是比較公開。上個月,我在本專欄裡提到美國國務院採取嚴肅且持續的行動,說服台灣其餘邦交國維持與台北的關係。去年,當川普政府召回派駐中美洲三國的大使,以表達華府對巴拿馬、多明尼加與薩爾瓦多相繼與台北斷交的疑慮時,我以為國務院是警覺到中國在當地咄咄逼人的經濟外交,而非基於對台灣陷困的同情。但在此後,美國政府透過副總統彭斯、國務卿龐皮歐、國防部,以及前述史無前例地將台灣納入五角大廈印太戰略的報告,持續表態力挺台灣,這也是台灣如今在「自由開放的印太」中佔居新的重要地位的有力證據。

上月,我曾論及索羅門群島四月間針對與台北斷交、轉而承認北京的議題,展開混沌的選戰論辯。在競選政見中表態將重新檢視與台北關係的現任總理何瑞朗,敗給前總理蘇嘉瓦瑞,而蘇嘉瓦瑞是在二○一七年涉嫌收受中國電信巨擘「華為」政治佣金的指控中下台。

北京攫獲另一個太平洋島國,對華府或坎培拉而言,都是難以承受之重。美國國務院副助理國務卿墨菲(Patrick Murphy)一再公開強力鼓吹索羅門群島與台灣「維持現狀」。上月,甫贏得連任的澳洲總理莫里森出訪索羅門群島首都荷尼阿拉,並直接向索國外交部長馬內雷(Jeremiah Manele)提及台灣問題。索國當局將在九月百日「檢討」程序結束時,公布是否維持與台灣邦交的決定。

七月五日星期五,美國國務卿龐皮歐向索羅門群島發表頗不尋常的國慶祝賀聲明。在這份友好、熱情、對成果豐碩的美索夥伴關係寄予厚望的聲明中,龐皮歐還點名其他國家—對一份國慶賀詞來說,實屬罕見。他說:「我們歡迎(索國)與太平洋地區其他民主國家,包括澳洲、紐西蘭、台灣與日本,致力於推進自由開放印太地區的共同願景。」五天之後的七月十日,是吉里巴斯的國慶日。同樣的,國務卿龐皮歐的吉里巴斯共和國國慶賀詞中,重申:「我們歡迎你們與太平洋地區其他民主國家,包括澳洲、紐西蘭、台灣與日本,致力於推進自由開放印太地區的共同願景。」這是新的措詞。十週之前,在國務院四月二十九日的馬紹爾群島國慶賀詞中,並未提到「澳洲、紐西蘭、台灣與日本」。

川普政府對承認台灣的太平洋島國國慶賀詞中提及「台灣」的新外交儀節,無疑顯示在維護一個免於中國霸權的「自由開放」的太平洋,台灣是國務院的首要關切所在。美國長久以來一直忽略太平洋群島,顯然認定澳洲與紐西蘭做為浩瀚太平洋地區的可靠安全盟邦,更適合處理「太平洋安全保障條約」(ANZUS)聯盟在當地的利益。但過去二十年來,事實證明坎培拉與威靈頓都輕忽了中國對太平洋島國的大規模滲透。北京有系統地在一個又一個的太平洋島嶼上攻城掠地,介入當地的經濟,獲取政治與戰略上的優勢。二○一九年五月,澳洲總理莫里森擊敗親北京取向的在野黨工黨贏得連任,意謂著坎培拉—某種程度上也代表澳洲選民—對中國急遽插足太平洋地區嚴肅以待。同樣明確的是,國務院如今已不信任坎培拉擔任美國太平洋戰略利益的唯一監護人。

突破台灣外交孤立 美優先要務

六年前,在周鉅原(Peter Chow,美國紐約市立大學經濟學教授)編著的《美國重返亞洲戰略與兩岸關係》(The US. Strategic Pivot to Asia and Cross-Strait Relations,暫譯)一書中,我撰文悲觀預測,「今後的史家將論斷,北京經過此前半世紀的縝密謀劃、機敏無情地在外交上孤立台灣,逐步使台灣疏離美國的安全網絡,應可確保中國在二十一世紀取得『太平洋優勢地位』」。但這是在二○一四年三月「太陽花」運動、「海峽兩岸經濟合作架構協議」(ECFA)失敗、「海峽兩岸服務貿易協議」受挫,以及蔡英文總統與川普雙雙於二○一六年勝選之前做的預測。令人高興的是,突破台灣的「外交孤立」,如今成為美國外交的優先要務。

在二○一九年年中的此刻,我傾向於樂觀看待台灣與美國的未來。一九八○年代以來,這確實是台灣和美國第一次對未來有著共同的戰略願景,並決心堅持到底。我關切的是以往的政府和行政當局遞嬗更迭—台灣和美國皆然—導致選民兩極化。而外在行為者—例如中國與俄羅斯—利用自由選舉的公開性,操縱選民的意志,使其喪失戰略上的連續性。不過,民主的有趣之處在於,選民往往會投票支持國家的未來,而非狹隘的地方利益,出乎你的意料之外。

星期專論(譚慎格)

(作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任,國際新聞中心魏國金譯)

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