晴時多雲

自由廣場》「決策協調」機制化

◎ 柯三吉

十三日立法院全院委員會,在對司法院長提名人許宗力行使同意權進行詢問時,有些立委指出,蔡總統為使執政順遂,所召開的「執政決策協調會議」會引起憲政爭議,是否應該繼續?許宗力覺得確實值得進一步考慮。本人認為,這些對話應從一九九七修憲背景、精神和總統,行政院長間的關係來瞭解。蔡總統所召開的這項會議,不僅應繼續召開,更應機制化,幾項淺見以供參考。

首先,九七憲政體制是以法國第五共和憲法為基礎,惟一九九七年主導修憲的國民黨,在內部第一次修憲小組會議,由修憲主筆小組(應無國大代表)所提出的版本,就沒有設計總統主持行政院院會,換言之,理論上總統確實無法比擬法國總統藉由院會控制政府的政策。然而自總統直選以來,強大的普遍民意都是國家政治權力運作的最重要影響因素,總統任命行政院長不必經過立法院同意,行政院長失去間接的民意基礎,而總統的命令又不須經行政院長副署,再加上立法院雖可對行政院長提出不信任案,卻有被動解散的制衡模式,立法院無法直接制衡總統,只能對行政院長表達政策異議與不滿。這種憲政設計,雖仍保有行政院為國家最高行政機關的政府與行政角色,行政院長實難不接受總統的政治與政策領導,我國行政院長已不是議會內閣制的總理。行政院長不可說是總統的執行長,亦不是「恩寵關係」,但前法國總統密特朗所說:「我認為你(總理)是體制加諸於你的犧牲者」,應很貼切,行政院長真是受苦受難的人!

第二,就九七修憲時的政治氛圍而言,無論國民黨或民進黨、新黨,對以上的設計並無太大異議,亦無深入討論。合理的推測是,主政者對總統和行政院長關係的設計,寧可採取「政治信任關係」,可使執政決策民主集中化,有利於政治權力運作。殊不知如此關係,九七憲政體制竟成為「超級總統制」,三任民選總統將憲政權力發揮得淋漓盡致!總統透過個人魅力和政黨運作,雖皆任期屆滿,但也都因和民意越來越遠,而三度政黨輪替,還被譽為西方民主在華人世界的典範?惟就經濟民生來說,經濟成長持續衰退,國民薪資實質持續倒退,雖和這項關係難說直接相關,但總統和行政院長的溝通,因無制度化與機制化可循,施政決策威權有餘,創新前瞻不足。主政者的施政治理,缺乏國家利益和民之所欲的衡平考量,私利運作鑿痕其間,台灣的競爭力逐漸下滑,國人共識之!

第三,憲政學界和政治評論者,大多認為修憲為解決九七憲政體制的缺陷,以解決憲政運作困境的重要途徑。惟就九七憲改的參與經驗和修憲門檻來看,難度很高,短文無法長論。但在修憲前,對於蔡總統召開的「執政決策協調會議」,個人則認為不失為當前政府運作比較適當的設計。本文所採的論述,係總統和行政院已為一體,代表國家行政權的行使,與立法院、司法院相互制衡,三權明確而分立(考試為行政權,監察為司法權)。總統已站在第一線,體現間接對立法院負責的架構,這項會議中所做決議,更在全民監督下有權亦應有責。次之,這項會議就公共政策和政府制度治理而言,當是最高決策會議(國家安全部分,仍須經國家安全會議),與會者不能再進行過多理論論證,開會時間宜短(一個半小時可也),原則上再經公平正義、經濟效率、民眾最適利益、政治時機和價值倫理等因素綜合考量就必須做出決定,如不可得就須由行政院重新規劃。準此,會議成員人數必須適當,九人可也,五人太少,畢竟台灣各主要政黨都為剛性政黨,總統和行政院長必須面對執政黨的核心價值、立法委員的選區壓力,目前組合尚稱允當。如有必要則邀請主管官員列席報告並接受詢問,不宜擴充成員,議題亦須設定為政策窘境之問題,不可無限上綱。

綜之,台灣自民選總統以來,中央高層決策屢遭社會各界非議,在當前無法如意修憲下,執政決策協調會議雖非憲法所明訂,英美法等國又無總統職權行使法可供參考,這項會議應是現行憲政體制下的最高限度權宜設計。憲法是政治性法律,制度總是漸進成長,惟期望蔡英文總統秉持美國前總統杜魯門所言,總統的權力在很大程度上是要大家做那些本不必經其要求而應該做的事。總統權力運用實應取決於溝通協調與說服的力量,而不是垂直的命令作為。因此,這項會議無法制度化,但應使之定期或定時的機制化,總統的治國理念,乃可藉此發揮應有的政治影響力。

(作者為第三屆國民大會代表)

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