◎鄭明政
本月八日，賴清德總統主持「國家氣候變遷對策委員會」首次會議，並說明委員會的組成係秉持「跨領域」、「跨世代」、「跨主張」的衡平原則，代表政府有決心透過多元對話方式，凝聚社會共識，面對攸關全球及臺灣未來發展的重大挑戰。總的來說，氣候變遷的處理橫跨所有政務領域，以總統高度對應，洵屬正確。但遍關委員會成員專業分野，法律學濃度太過低薄是個美中不足的遺憾。如何在法制化的基盤上循序正確推進氣候變遷政務，讓人好奇。
本月八日，賴清德總統主持「國家氣候變遷對策委員會」首次會議。（總統府提供）
以生態系服務功能補償法制化為例，按國際社會為對應自然永續以及調適與減緩環境惡化問題，在2007年時於德國波茨坦所舉辦的G8＋5環境部長會議中開始提唱所謂的「生態系與生物多樣性的經濟學」（The Economics of Ecosystem and Biodiversity，簡稱TEEB），試圖將不具市場價值的自然生態開始予以價值化，並使這些「生態系服務價值」能在經濟上具有數字化的可預見效果，以便使人民、企業及政府在內的所有參與者，都能據以決定包括產品購買、企業活動和政策規劃。而基於如此的思考，各國的行政部門也開始有了所謂的生態系服務功能補償（pay for ecosystem services，簡稱PES）的制度，著手對生態系服務開始進行定價並徵收費用來保護該環境事業。
然而事實上，要如何將生態服務予以經濟上的評估並非易事，國際上對於PES的定義也無明確的共識，目前比較常見的評估方法有所謂的市場價格法、成本法、顯示性偏好法、表明性偏好法等，但也因其各種評估方法的定價結果差異甚大，其統一性與準確性仍有待進一步精進，因此各國在徵收PES時多非常謹慎。以日本為例，2009年時愛知縣便以「森林環境税」做為森林保護基金的財源來對生態性服務進行支付可謂類似於PES制度，惟基於難以特定可能的森林享有受益者，因此在費用負擔對象上就不同於可特定受益對象的「水源基金」，乃採全員平均負擔的方式徵收。
PES在法制設計上多以徵收財源成立基金來保護特定事業，同時該基金也可接受捐款但必須維持該事業專用，也因具有強制性，故在性質上較接近於專款專用的公課之徵收，是以除要有法律上的明文依據外，基金委員會必須注意保持透明性以及能夠確保可反映當地住民的意見。換言之，政府以徵收稅款或受益者自願給付之費用用於特定事業上，是為因特殊行政目的來課予人民公法上的金錢負擔，一般稱為特別公課，且為避免國會難以對其支出進行監督，故必須定期檢驗以及適時反映住民的意見以免過於違反財政民主主義的憲法要求。
近時，TEEB的觀念漸為人們所知，我國在2023年的農業部林業試驗所處務規程，以及林業及自然保育署處務規程中也首次出現評估生態系統服務價值的用語，但對於如何徵收以及徵收PES的法律根據卻付之闕如，在此狀況下，據聞林務局也開始將規劃以土地租金附隨徵收PES，然而無論其徵收性質為租稅或是公課，但凡其具有強制性質，一般而言都要符合公平負擔、目的合理、法律要件明確等要求，因此若僅以上述農業部法規命令之層級實難以做為PES徵收的法律授權依據，除易受到有違法律保留、法律明確性等非難外，又若因其監督檢驗配套不全更是與財政民主主義有違，因此仍需進一步精進其評價手法以及明定相關法律做為其徵收的法律依據才算是符合法治國家的基本要求。
氣候變遷對策經緯萬端。土地租金附隨徵收PES在法制化缺漏下強硬施行，只是一個極微渺小的法律問題，卻也凸顯了這個領域法制化思維不足的現實。更嚴格的說，氣候變遷對策若缺乏法制基盤，所有高上大的理想願景，會不會淪為沙灘上蓋的城堡罷了？
（作者為勤益科大通識中心副教授兼日本研究中心主任）
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