晴時多雲

林濁水觀點》台美關係:川普催油門蔡總統踩煞車(之一)

蔡英文從維持現狀的總統向辣台妹華麗轉身是她從10%總統脫身,急速凝聚民眾支持,從而在總統初選勝出,並一舉成為在大選可以痛擊韓國瑜的關鍵。然而,我們看到當她面對美國總統選舉的十月驚奇時,維持現狀又成了她優先選擇的調性。在機會來臨時她卻強調她走起路來要一步一腳印,難道表示「到位」的工作和機會她確定要留給以後的國家領導人?這對她自己會是個好決定嗎?

林濁水

2015年,蔡英文訪美待遇的提高以及馬習會後美國對馬英九的不假詞色,一齊預告改善台美關係的機會來了,而且在台灣的藍綠之間,民進黨才是台美關係改善的得益者。等到川蔡通電,這跡象更霎時明朗化;接下來,4年間美國國會方面,友台法案逐一無異議通過、更有參眾議員提出台美建交、承認台灣為獨立國家、簽署台美自由貿易協定(FTA)等提案以及邀請蔡總統訪美的呼籲;美政府作為方面,對台軍售質量空前提升、美國部長來訪、台美進行經濟戰略對話、簽MOU、美駐聯合國大使公開支持台灣加入聯合國⋯⋯。美國國會和政府一連串的作為,把台美關係巨幅推升達到1979年以來的最高點。

美國加碼台灣,蔡總統如危機處理般謹慎因應

在美國態度衝擊之下,台灣內部掀起了迥然不同的兩種反應:一方面,絕大多數民眾大為振奮,認為應該趁機努力讓台美關係大幅躍升,台灣更應該加大步伐配合,例如往邀請國務卿甚至川普訪台的方向努力,像立法院院長游鍚堃,更密集出擊,頻頻呼籲台美建交

但是另一方面,思維偏向傳統藍的人士的就非常擔憂了,他們害怕如果川普友台過火,中國反彈起來,台灣會承受不了,蘇起「川普若敗選,是美國人民救了台灣」一句話充分表達了他們極度的焦慮,他們之中甚至還有為「瘋子會趁機推動台獨」而大大恐慌的。這樣,近四年來,隨著美國預期之外的變化,整個台灣期待和憂慮相激相盪,對立的氣氛齊步堆高。

這個喜憂相激相盪的氣氛型塑了蔡英文總統對美因應策略的基本調性,川蔡通電就是一個開頭的例子。

川蔡通電後,民進黨津津樂道,好長一段時間都拿來當成蔡總統改善台美關係努力果然有成的明證。只是依促成川蔡通電的關鍵者之一的葉望輝說法,過程其實是這樣的:由於台灣長期習於美國官方高度壓低台美雙方接觸層級的現實,所以蔡政府接到川普願意通話的訊息時被嚇到了,足足延遲了兩個禮拜才向美方回應。換句話說,面對川蔡通電的喜訊,蔡英文是抱著危機處理的心態反覆考慮才定了案。

面對川蔡通電的喜訊,蔡英文是抱著危機處理的心態反覆考慮才定了案。(AP)

順著這一個例子,8月美國總統選戰進入最後衝刺階段,川普民調持續落後,於是川普加碼台灣關係做為選舉利多的訊息不斷出現,台灣社會喜伴憂堆疊升高。1979年台美斷交後,長達20多年美國部長不再來台訪問,直到1990年代美國柯林頓總統上台後才又恢復。他任內共有3位部長和1位眾議院議長來台,只是共和黨總統小布上台後,從2001年開始,美國部長訪台又告中止,中止的時間涵蓋了陳水扁的第二任、整個馬英九總統兩任任期以及蔡總統第一任任期的前3年,前後又是20年的中斷。然而,今年8月9日終於有衛生部長阿札爾訪台,9月17日國務次卿克拉克又訪台。(後者雖然不是部長,但卻是屬於最敏感的「外交部」的頂層。)緊接著,9月20日,吳釗燮接受美國公共電台專訪時說,這一切都是2018年美國國會通過「台灣旅行法」的具體實踐。然後,吳釗爕一面強調總統府希望台美之間有更多的互動與交流,促進台美之間有更深、更好的經濟、貿易、政治與安全關係;另一方面又強調台灣目前不尋求和美國建立全面外交關係。

吳釗燮的話很怪:交流關係既然涵蓋了經貿、政治、安全豈不就是有了「全面」的外交關係?尤其一般來講,在所有外交關係中,主權意涵最高,也因此最敏感的豈不就是安全關係,連這種關係都要深化強化了,為什麼還說不尋求建立全面外交關係?

然而,正是邏輯上太講不過去了,吳釗燮的意思卻反而愈加明顯:擔心台美關係發展的油門會被催得太大,台美交流關係的層級會升得太高,蔡總統要踩一踩煞車。

外交部這個擔憂台美關係太好的政策取向,毫無疑問的,民意支持很低,依台灣民意基金會調查,只有3成多民眾支持。多數民意和蔡總統政策取向的落差國民黨立院黨團發現到了,很不客氣的就當作撿到槍開起開火來。10月6日國民黨立院黨團向立法院提台美復交案2

台美復交案提案過程中,林為洲向民進黨團將軍嗆聲:「邁假啦!你們會擋我們!」。林為洲會嗆聲,建立在民進黨團不致於和吳釗燮對立的認識上。然而,林為洲忽略了面對民意壓力,民進黨的國會議員沒有向國民黨示弱的空間,於是台美復交案就在國會沒有異議地通過了。

林為洲忽略了面對民意壓力,民進黨的國會議員沒有向國民黨示弱的空間,於是台美復交案就在國會沒有異議地通過了。(本報資料照)

評估起來,林為洲提這個案是多年來國民黨極少見的高明之計:一方面「邁假啦!你們會擋我們!」這句話呈現了濃厚將民進黨軍的意味,如果將軍成功,嚇退民進黨,國民黨就大勝;另一方面,如果民進黨顧不了吳釗燮而支持提案,國民黨的改革派又可以凸顯民進黨行政立法之間的矛盾;再一方面,國民黨還可以藉提案向社會證明他們終於擺脫了統派意識形態的框限,不致於在台灣政治版圖繼續邊緣化;最後,層次還可以進一步跳過政黨競爭,拉升到形塑台灣健康的國民意識上面。

美國疑台和棄台聲音趨弱卻從未消失

目前美國反中挺台蔚為社會和政界主流。本來川普、拜登過去都曾有對台並不友善的發言,但是現在都站到主流一邊,立場明確挺台。只是在主流當道下,美國棄台派和疑台派的聲音雖然愈趨弱勢,卻從未消失。過去的棄台論是認為在美國聯中制蘇的戰略中,冷戰兩陣營對立的前線已經由第一島鏈跨海越陸而轉移到中蘇邊界,因此,不只台灣在第一島鏈上的地緣戰略價值從此微不足道,而且台灣還成為中美關係改善的絆腳石,所以台灣可棄、應棄;等到蘇聯瓦解,尤其是中國崛起,棄台論者既認為台灣在中美霸權轉移產生的劇烈矛盾中可能成為最危險的引信,又懷疑持續上升的台獨力量註定成為美國不可承受的負擔,所以台灣可疑,應棄。棄台派和疑台派雖在美國是非常邊緣的力量,但其論述要發揮嚴重震撼台灣失敗主義者的效應已經綽綽有餘。

吳釗燮在接受美國公共電台時說,若與中國發生衝突,台灣不會依靠美國干預,台灣防禦是台灣自己的風險與責任。

由於像日本或德國都不敢不參加北約或美日安保,都不敢說自已的安全要完全由自己承擔,拒絕美國介入。因此吳釗燮這樣講,很讓人錯愕於蔡總統的國安團隊居然有此一號唐吉軻德。

只是他這句話的理路固然太唐吉軻德了,很難被相信,但是他這樣說的目的還是很清楚,就是要說服美國不要受疑台論和棄台論的影響,而把台灣當成美國不可承受的負擔。

蔡總統寄望江啟臣幫忙踩煞車

林為洲台美復交的提案,一旦在國會通過,總統很快就表示「尊重」國會決議。所謂「尊重」也者,外交詞令也。在《中日建交公報》中,日本政府表示「了解並尊重中國的立場是台灣是中國的一部分」,公報簽了後,日本政府在國會答詢說明日本政府之所以表示「了解並尊重」是因為不能表示「承認」的意思。同理,總統對台美復交案表示「尊重」也正是不便支持或不便同意而講的外交詞令。意思既然如此,在「尊重」之後,總統強調「現階段的台美關係,最重要的還是一步一腳印,持續深化包括國防、經貿、政治等各項領域的實質合作關係。」,「不求一步到位」,把方向又拉回透過吳釗燮所宣示的「目前不尋求和美國建立全面外交關係。」

復交案通過第二天,民進黨中常會討論林為洲的提案,蔡英文主席狐疑地說,難道國民黨主席江啟臣不知道嗎?她的意思很清楚,她認為江啟臣應該阻擋提案才對。

蔡總統的確該質疑國民黨為什麼沒有人擋住案子,但是質疑到江啟臣卻不免失焦,因為她真正該質疑的對象是馬總統和跟隨馬總統理念的傳統國民黨,而不是努力要擺脫馬總羈絆的江啟臣。

外交休兵本質是古怪的「柔性漢賊不兩立」

林為洲這個提案不只和蔡總統的立場對立,更尖銳對立於馬總統留給國民黨的國安遺產。馬總統認為在「九二共識,一中各表」原則下,兩岸共有同一個主權卻互不承認對方擁有這一個主權,兩岸並且要互不否認治權。然後相應的對外政策就是外交休兵。他認為這一套立場、政策和論述是他卸職後留給國民黨最值得珍惜的遺產。

在馬總統的信念中,美國一旦和台灣及中國都建立邦交,美國便形同承認兩岸各自擁有不相隸屬的兩個主權,而和國民黨的兩岸有同一個主權並由國共分別各自表述的立場互相牴觸。這樣,馬總統把所謂外交休兵的意思講很清楚:只要中國擁有外交關係的國家,台灣便不尋求和這國家建立正式邦交,同時以此交換北京採取只要是台灣擁有正式邦交的迷你國家,中國也不要和這迷你國建交。用這樣的安排來認可兩岸仍然維持內戰關係,但同時又處於停戰的狀態。換句話說,也就是讓兩岸是維持一種不必急於攤牌的「柔性漢賊不兩立」關係。

9月,美國國務次卿克拉奇訪台一事,台灣社會少有不肯定的,但是馬英九不只批評看不出克拉奇來台有任何實質談判,又警告「美方來的人層級愈高,情勢就愈緊張。」。他的批評和警告都很不通。因為首先克拉奇的來訪,很快的就有了後續發展,11月中台灣就由經濟部次長率團到美國進一步和克拉奇達成5項産業經濟合作MOU的簽署了。其次,馬總統不是迄今都津津樂道馬習會?而馬習會,不是在當時就沒有什麼實質談判,沒有簽署任何文件,事後也沒有任何後續?他為什麼一直興奮到現在?由於道理實在不通,馬總統難免被認為是習慣性地在進行朝野惡鬥。

右為美國國務次卿克拉奇(圖:外交部提供)

從川蔡通電到國會通過台美復交案,蔡總統拿捏台美關係的精神是防衞和進取並行,有時甚至是防衞優先於進取,結果就出現了和國民黨中保守派的馬總統高度接近的地方,也因為這樣的認識基礎,她才會認為江啟臣理當會替她擋住復交案。然而,她畢竟忽略了國民黨改革派力求告別馬路線已經是一個新現實。

川普政府加速加碼台灣

2016年當選總統後,蔡英文不斷強調她的兩岸政策是「維持現狀」。所謂維持現狀,基本上就是典型的戰略模糊政策。不過,2020年總統選舉獲勝後,她在接受BBC訪問時強調,「情況已經變了,模糊化已經不能達到它以前的目的。」、「我們有一個不同的身份,我們是獨立自主的國家。」她強調要特別重視選舉所表現出來的「台灣年輕人的民意」。然而,過不了多久,今年9月底,透過吳釗燮的訪談,她的政策已經重回到當辣台妹之前她所習慣的模糊策略了。

美國政府對台灣主權歸屬,從1971《上海公報》簽署以後一直維持戰略模糊策略。美國雖然一直宣稱自己持「一個中國政策」,但是無論是在上海、建交、軍售等三公報或《台灣關係法》中,對於「台灣是中國一部份」這一個中國的立場,美國既未曾承認過,也未曾正式否認過,維持戰略模糊的調性 ,然而今年在整個美國社會反中親台的氣氛下,先是美國民主黨在競選政綱刪掉一中政策,降低戰略的模糊性,到了11月12日,龐皮歐也不讓民主黨專美於前,更明確地從戰略模糊走向戰略清晰而公開表示,「台灣不是中國的一部份」。對於這個來自美國龐皮歐的驚喜,台灣民意反應非常正面,台灣民意基金會會調查,高達70%民眾歡迎,不贊成的只有22.5%。

然而,由於蔡總統早已「超前佈署」了防衞性的模糊戰略,因此對龎皮歐的戰略清晰反應就順理成章地答非所問:「中華民國是一個主權國家,這是不爭的事實。」—無論如何,主張一中各表,兩岸主權互不承認的馬總統如果用和她同樣的話回應龎皮歐,也一點都不會唐突。

我們不斷地從蔡總統的反應上看到社會對辣台妹的認知和蔡總統因應台美關係依據的實際立場的差距,這差距産生的矛盾國民黨自然不會放過。緊貼在總統回應龐皮歐後,11月16日,曾銘宗在國會質詢外交部,若川普卸任前,現任美國國務卿龐皮歐宣布訪台、美方宣布與中華民國建交、美國軍艦停靠台灣港口,外交部是什麼態度。一開始,外交部次長曾厚仁模糊其詞,說不願回答這類假設性問題。在繼續追問下正面回應,美國這樣要求,台灣全部歡迎。這明確開朗的答覆很振奮人心,但是畢竟和蔡總統及吳釗燮的說完全不同調了,因此當天下午,外交部發布新聞稿再踩煞車,把調性調回到曾厚仁一開始以「假設性議題」模糊其詞的態度。外交部還強調像邀請川普、龐皮歐卸任前訪台,或美國軍艦靠港等假設性議題,外交部目前並沒有相關規劃,也未曾與美方討論。

什麼是敏感範疇?美國台灣不同調一在國安一在正式外交

11月9日,台灣海軍司令部證實,美國海軍陸戰隊應邀請抵台,將在左營軍區對海軍陸戰隊、兩棲特勤中隊授課。然而消息見報後,台灣方面正要興奮地敲鑼打鼓時,美國國防部在隔天11月10日馬上否認說「報導是不準確的」,並強調美國在處理兩岸問題上,不會超出美中三個聯合公報,以及與台灣的《台灣關係法》還有六項保證規定的範圍。台灣國防部也只好在兩天之後跟著表示相關報導「與事實不符」。11月底,《路透社》報導美國美軍印太司令部情報部門指揮官二星少將史都德曼,搭乘行政專機抵台訪問。對這個消息美國國防部拒絕發表評論。這兩個事例,顯示美國認為國安敏感度高,理當低調處理;相對的,台灣方面,至少就訓練陸戰隊一事,反而認為是理當高調公開。台美雙方的態度和「台灣是不是中國一部分」爭議時正好相反。這是因為認定什麼屬於敏感範疇,台美不同調嗎?看來應該是。依理,美國比較是正常國家的作法,而台灣,恐怕因為國家長期處在不正常狀態後,被情境制約而形成了反射性習慣反應。

2016年當選總統後,蔡英文不斷強調她的兩岸政策是「維持現狀」。不過,2020年總統選舉獲勝後,她在接受BBC訪問時強調,「情況已經變了」。(本報資料照)

沒完沒了的10月驚奇擴大了兩黨角力空間

由於在競選過程中,川普的民意支持一直居於下風。尤其在7月美國疫情大爆發時川普更形落後。7月13日,國務卿龐皮歐發表聲明,主張必須接受荷蘭海牙仲裁法院4年前的裁決,認定北京有關南海主張完全非法。這是美國在南海爭議上對中國最不客氣的指責。於是很快的,政界浮現為了挽救選情,川普將效法過去的總統候選人,設定衝刺議題,創造「10月驚奇」挽救11月投票局面的說法。普遍的看法是加碼台灣以挑戰北京,將是川普「10月驚奇」中的重要項目。9月中,「10月驚奇」提前運作,美國開始加碼台灣,而生性謹慎的蔡總統,也跟著就透過吳釗燮宣布了她提前部署踩煞車的大政方針。

這一次的「10月驚奇」非常特別,加碼台灣的動作不但沒有隨著選民投完了票而結束,反而持續升高加碼的密集度和力度高度。這對川普來說,目的可能是藉以動員美國民意累積抗爭選舉結果的力量;然而,就因為強烈的信念而加入川普執政隊伍的,目的恐怕更在於建立一系列受到國會兩黨議員和民意支持,而將來拜登難以逆轉的友台及抗中政策。於是這一次的「驚奇時間」就跨出了10月,一路延伸,將可能持續到2021年1月。

維持現狀的蔡英文VS.辣台妹

如今的定論是,蔡英文從維持現狀的總統向辣台妹華麗轉身是她從10%總統脫身,急速凝聚民眾支持,從而在總統初選勝出,並一舉成為在大選可以痛擊韓國瑜的關鍵。然而,我們看到當她面對美國總統選舉的十月驚奇時,維持現狀又成了她優先選擇的調性。無論如何,在機會來臨時她卻強調她走起路來要一步一腳印,難道表示「到位」的工作和機會她確定要留給以後的國家領導人?這對她自己會是個好決定嗎?

且先回顧4年多來,當她在戰略上持續改變時民眾對她的評價到底如何。這一點,台灣民意基金會4年多來的民調非常湊巧的提供了一系列有用的民調數據。

蔡總統處理兩岸關係的民意反應趨勢。(圖:台灣民意基金會)

當她就職後,把維持現狀當政策主軸,並重用主張兩岸一中的宋楚瑜去做習近平的關係,還下令衛福部長在WHA會中不准講台灣時,民眾對她兩岸政策的滿意度一路走跌,從2016年8月的51.4%一路滑落到2018年12月的25.3%,不滿意度高達65.7%;然後,當她向習近平說不,開始展現辣台妹風時,滿意度便一路飛升,一直到2020年2月接受BBC專訪,強調維持現狀的戰略模糊時代該結束時,滿意度達到71.5%的高峰,不滿意度神奇的剩下17.7%。其間起落的劇烈真是有如天搖地動。等到她這幾個月向她習慣的戰略模糊回歸時,無論是台美復交、台灣不是中國一部份、龐皮歐訪台的爭議,讓國民黨都是得分,而民進黨則失大於得,她兩岸政策的滿意度大幅回跌,在10月跌到剩下57.9%,離高峰有13.6%之多,而距離落入50%以下已經只有不到8%。

竟然會出現在川普以戰略清晰鞏固民眾支持時,蔡總統回歸戰略模糊以致於被國民黨攻擊得左支右絀,而民眾對政策的滿意度持續下跌的現象。此後假如川普團隊繼續維持「驚奇」的熱度到明年1月,本來理應同時墊高拜登和蔡英文和北京抗衡的基礎,擴大和周旋的空間而於她有利;然而,假如她採取過度保守的戰略模糊策略,將不只可惜這空間提供給台灣的機會,還會讓多數的民意和她政策的的落差持續存在,以致於國民黨可以持續見縫插針,50%這個滿意度過半的關卡肯定岌岌可危。

最後,朝野的支持度和總統滿意度的浮沈固然令人注目,但是,在新冷戰的長期大局和當前短期的川普「驚奇」策略中,怎樣做對台灣最有利的政策拿捏,無疑更是應該嚴肅以對的,這樣,總統當前的戰略沒有檢討的空間嗎?

註:

1. 2019/9/14:游錫堃在美國說,川普勇於打破現狀,並信任蔡英文,台美建交在川蔡任內可能性高;2019/11/16:2020若勝選,游錫堃將力促台美建交2020/2/13。游錫堃向AIT台北處長酈英傑建議美國考慮台美建交;2020/3/5:游錫堃向莫健建議美國考慮建立與台灣正式外交關係;2020/04/20:游錫堃對台灣國家聯盟吳樹民等說,台美建交並非不可能;可以透過國會外交推動;2020/6/4:游錫堃接受專訪說,將助台美建交。(只是就一國的國會議長來說,游的作法無疑的比較奇怪:1、卻似乎把行政體系擺在一旁,捨常態的涉外途徑,跳過政府對政府的交涉,而以「放話」為主要推動途徑。2、其次則以美國決策層級相當低的AIT官員為努力重點,在會面時「順帶地」積極勸說。)

2. 國民黨團提復交,民進黨人士主張建交,一字之差涉及到雙方深層的意識形態制約下的情結糾葛及各自的國際法神話編織問題,十分夾纏;但是就實務而言,國際普遍認定兩韓就是兩國,而對其情結糾葛並無討論興趣。基於這樣的認識,本文對建交復交間的異同存而不論。

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