林廷輝／台灣國際法學會副秘書長

在2019年9月索羅門群島與吉里巴斯與中國建交、與台灣斷交後，許多外交界紛紛探討，美國與澳洲在太平洋上的影響力是否已經退卻？根據美國「美中經濟與安全審議委員會」（U.S.- China Economic and Security Review Commission）在2018年《中國交往太平洋島嶼：對美國的意涵》（China’s Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States）的報告統計，即使中國在近年來對太平洋島國的貿易量有增加，但在整體的觀光人數上，澳洲人一年前往太平洋島國旅遊高達63萬人，紐西蘭人也有將近45萬人，至於中國觀光客大約是14萬人左右，也就是說，紐、澳觀光客仍佔有過半的數量；再以域外國家提供太平洋島國援助款款量分析，澳洲在2006-2014年提供46億4009萬美元，也要比中國提供的17億2900萬美元來要高。

島國「拉中制澳」，也會「拉澳制中」

可以確定的是，太平洋島國即使對於澳洲的援助政策有諸多怨言，但對島國來說，為了維持島國的主體性，運用某一域外勢力打擊另一域外勢力，成為外交談判上的籌碼，這種作法在國際政治上司空見慣，換言之，索羅門群島或擴大至美拉尼西亞群島的國家們，即使與中國交好以對抗澳洲，但也希望澳洲維持在區域內的影響力，制衡中國勢力在區域與島國內過度膨脹。

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至於島國關切的氣候變遷，澳洲在2019年也宣布未來五年將提供5億澳元，提供太平洋島國應對氣候災難復原建設，延續澳洲在過去四年提供3億澳元投注在氣候變遷的計畫，澳洲「國際開發與太平洋事務部」部長霍克（The Hon. Alex Hawke MP）在2020年2月19日於第七屆「澳洲援助會議」（Australian Aid Conference）的演講便提到，澳洲在未來不僅考慮到國際開發，也考慮到外交與國防方面的布局，對於未來澳洲政府新的開發政策，霍克提到了某些優先處理的議題。

右起：本文作者、澳洲「國際開發與太平洋事務部」部長，自由黨國會議員霍克（The Hon Alex Hawke MP）以及澳洲前自由黨國會議員Hon. Jane Prentice女士，目前也是澳洲援助政策專家小組成員之一。（圖：作者提供）

澳洲政府內部存在辯論

首先，霍克提到了「印太」（Indo-Pacific），目前澳洲政府將眼光放在印太地區，不過東南亞國家與太平洋島嶼區域特性不同，澳洲當然也有不同作為，但霍克保證的是，即使外交部門內對此爭辯，但作為業管太平洋事務的部長，霍克坦承是比較偏向太平洋島嶼的，其主要理由包括：

1. 太平洋是澳洲所處之地，是澳洲人居住的地區，家庭也在此，太平洋是澳洲的後院，澳洲原住民族與美拉尼西亞（Melanesia）人之間有歷史與文化上的義務，這是超越金錢的；

2. 澳洲政府在今（2020）年將投入14億澳元在太平洋上，是目前澳洲歷屆政府投入資金最多的一年，這是澳洲莫里森（Morrison）政府提出「走近太平洋」（Pacific Step-up）第二年，這些資金將用澳洲鄰邦經濟成長與社會發展領域。

3. 澳洲已鋪設完珊瑚海（Coral Sea）的海底電纜，電纜線從索羅門群島首都荷尼阿拉（Honiara）到巴布亞紐幾內亞首都莫士比港（Port Moresby），改善網路系統，有助島國人民上網便利；澳洲已投入20億澳元協助島國高品質的基礎建設，包括社會與環境建設、保安、就業人力訓練等，特別是太平洋島國的季節性工人，目前有超過800多名的島民在澳洲打工。

霍克強調，現在澳洲不單單僅以「政府開發援助」（ODA）的角度來看待太平洋地區，更多的是跨部會的整合。

至於在東南亞地區，澳洲則是要強化開發與安全夥伴關係，澳洲在去年花費了10億澳元，協助東南亞的人道救援與打擊跨國人口販賣、東協澳洲智慧城市倡議等，今年7月開始，新的東南亞經濟治理與基礎設施將協助東南亞國家進行經濟改革，「澳洲國際農業研究中心」也將提供Meryl Williams Fellowship，協助印太地區的女性從事農業研究。

至於與接受援助夥伴國之間的關係將現代化，例如與巴布亞紐幾內亞的關係就建立在「全面戰略經濟夥伴關係」底下，不僅關心發展、預算支持、治理，更關心健康、教育、安全等，澳洲也願與其他國家合作，例如中國、印度與印尼，也會與傳統的夥伴國合作，包括紐西蘭、美國、日本、歐盟、法國、英國以及加拿大等；澳洲也與印尼建立「全面戰略經濟夥伴關係」，未來這個夥伴關係的模式，也是莫里森政府與東南亞國家交往的架構。

澳洲政府在今年將投入14億澳元在太平洋上，是目前澳洲歷屆政府投入資金最多的一年，這是澳洲莫里森政府提出「走近太平洋」第二年，這些資金將用澳洲鄰邦經濟成長與社會發展領域。（AP）

澳洲援助島國政策正在銳變？

十多年來，澳洲投注在太平洋島國的援助金額不小，但卻在某些重大議題上，反而得不到太平洋島國的支持，例如2006年日本仍是「國際捕鯨委員會」（IWC）會員國時，便曾提出解除商業捕鯨禁令的提案，由於包括索羅門群島、諾魯、吐瓦魯等國太平洋島國雖向澳洲保證反對日本提案，但在投票行為上卻支持日本，即使日本提案並未過關，已有澳洲媒體探討何以澳洲對太平洋島國的外交工作失敗；再者，2006年斐濟政變，澳洲對軍政府亦束手無策，制裁斐濟結果反倒使斐濟更加親中，中國趁隙而入，大舉攻佔「美拉尼西亞」各國據點，而當澳洲驚覺自家後院已到處是中國招牌，中國企業與勞工進駐，再加上「一帶一路」副線拉到斐濟，澳洲也擋不住索羅門群島在外交上選擇與中華人民共和國建交，澳洲內部又破獲多起中國間諜案，2019年PIF峰會上，澳洲總理莫里森與島國因氣候變遷議題針鋒相對，年底又爆發「王立強案」，更加說明澳洲該是改進援外政策的時候了。

但澳洲過往對太平洋島國外交的失利，其根本因素是來自於援助款不夠？還是澳元無法與人民幣競爭？澳洲因此將抽離對太平洋島國的援助資源，轉而投資到其他地區？特別是東南亞地區，還是挹注更多資金到太平洋島國？這些問題早已在澳洲引起一番辯論，也因此，前述霍克的演講就非常重要，因為他的說法正代表著澳洲對太平洋地區的承諾。

顯然，澳洲並沒有放棄太平洋島國，反而要加碼太平洋島國，首先是今年度14億澳元的承諾，再加上氣候變遷領域五年5億澳元，一年平均1億澳元，總共15億澳元的援助款，遠遠高於其他國家，如果又將重心放在「美拉尼西亞群島」，那這塊大餅將會再次吸引太平洋島國的關注，反觀中國在沒有新冠肺炎疫情發生之前，國內經濟成長就已停滯，其經濟發展模式又不適合島國微型經濟，再加上彼此間僅有「利益」，而沒有澳洲原住民族與島國人民之間社會文化與家庭之間的聯繫，因此只要澳洲能「尊重」島國，過去到國對澳洲的負面情緒很快就會翻轉。

澳洲援助連結「印太戰略」

不過，霍克演講中特別強調，因為他是業管太平洋事務的部長，當然就偏向太平洋島國，但也承認澳洲政府內部，特別是澳洲外貿部內部的爭論不休。澳洲當然意識到東南亞與南亞的重要性，即使霍克沒有明講，但已經點到「印太」，顯然澳洲的援助政策將從「印太戰略」的觀點出發來分配資源；

再者，所謂ODA不僅僅是要做原本的援助事業，這當然涉及到社會與經濟發展的層次，更重要的是配合澳洲對外整體布局，講白了，ODA並非是澳洲的慈善事業，而是要放在澳洲整體的外交、國防布局來運用，這就可以完整說明霍克在演講詞說不斷提及「印太」兩字，但又一直保證既有的援助承諾還是會繼續的原因。

澳洲並沒有放棄太平洋島國，反而要加碼太平洋島國，首先是今年度14億澳元的承諾，再加上氣候變遷領域五年5億澳元，一年平均1億澳元，總共15億澳元的援助款，遠遠高於其他國家，如果又將重心放在「美拉尼西亞群島」，那這塊大餅將會再次吸引太平洋島國的關注。（http://www.micahaustralia.org/）

最後，澳洲與其他傳統夥伴國之間的關係，會比過往採取更為積極的態度與澳洲合作，由於「印太」地區雖然從第二次世界大戰後非自治領土獨立許久，但背後仍有區域外強權的影子，因此，澳洲也體驗到單靠自身的力量，無法顧全整個太平洋地區，澳洲包括霍克等官員，認為中國在區域內的行為不守規範，澳洲也只能透過與其他傳統夥伴國的結盟，迫使中國進入援助工作的「遊戲規則」中，只不過，中國常常以並非「經濟合作暨發展組織」（OECD）會員國，表示自己無須接受OECD援助規範。

對澳洲來說，太平洋和東南亞的動盪，都將影響澳洲的安全與穩定，更麻煩的是當區域內出現不受規範的強權，對澳洲各個層面來說都是威脅，作為「印太」中重要的行為者，相信澳洲將會投入更多資源，藉以維持其在太平洋區域內主導地位，但也將配合美國「印太戰略」，強化在東南亞國家，特別是印尼的布局。澳洲是兩大洋（印度洋與太平洋）聯繫的樞紐，與日本分別掌控西太平洋一南一北，進入太平洋「核心」海域的門戶，「走近太平洋」是澳洲重整其在太平洋影響力的契機，與太平洋島國加強對話、接觸、共同面對挑戰與解決問題，接下來澳洲對太平洋島國新的經營模式與效果，將會決定區域內政治權力分配結果。

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