晴時多雲

太平洋島嶼國家》大夢初醒?澳洲援助太平洋島國政策變化中

澳洲過往對太平洋島國外交的失利,其根本因素是來自於援助款不夠?還是澳元無法與人民幣競爭?澳洲因此將抽離對太平洋島國的援助資源,轉而投資到其他地區?特別是東南亞地區,還是挹注更多資金到太平洋島國?這些問題早已在澳洲引起一番辯論,也因此,前述霍克的演講就非常重要,因為他的說法正代表著澳洲對太平洋地區的承諾。

林廷輝/台灣國際法學會副秘書長

在2019年9月索羅門群島與吉里巴斯與中國建交、與台灣斷交後,許多外交界紛紛探討,美國與澳洲在太平洋上的影響力是否已經退卻?根據美國「美中經濟與安全審議委員會」(U.S.- China Economic and Security Review Commission)在2018年《中國交往太平洋島嶼:對美國的意涵》(China’s Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States)的報告統計,即使中國在近年來對太平洋島國的貿易量有增加,但在整體的觀光人數上,澳洲人一年前往太平洋島國旅遊高達63萬人,紐西蘭人也有將近45萬人,至於中國觀光客大約是14萬人左右,也就是說,紐、澳觀光客仍佔有過半的數量;再以域外國家提供太平洋島國援助款款量分析,澳洲在2006-2014年提供46億4009萬美元,也要比中國提供的17億2900萬美元來要高。

島國「拉中制澳」,也會「拉澳制中」

可以確定的是,太平洋島國即使對於澳洲的援助政策有諸多怨言,但對島國來說,為了維持島國的主體性,運用某一域外勢力打擊另一域外勢力,成為外交談判上的籌碼,這種作法在國際政治上司空見慣,換言之,索羅門群島或擴大至美拉尼西亞群島的國家們,即使與中國交好以對抗澳洲,但也希望澳洲維持在區域內的影響力,制衡中國勢力在區域與島國內過度膨脹。

至於島國關切的氣候變遷,澳洲在2019年也宣布未來五年將提供5億澳元,提供太平洋島國應對氣候災難復原建設,延續澳洲在過去四年提供3億澳元投注在氣候變遷的計畫,澳洲「國際開發與太平洋事務部」部長霍克(The Hon. Alex Hawke MP)在2020年2月19日於第七屆「澳洲援助會議」(Australian Aid Conference)的演講便提到,澳洲在未來不僅考慮到國際開發,也考慮到外交與國防方面的布局,對於未來澳洲政府新的開發政策,霍克提到了某些優先處理的議題。

右起:本文作者、澳洲「國際開發與太平洋事務部」部長,自由黨國會議員霍克(The Hon Alex Hawke MP)以及澳洲前自由黨國會議員Hon. Jane Prentice女士,目前也是澳洲援助政策專家小組成員之一。(圖:作者提供)

澳洲政府內部存在辯論

首先,霍克提到了「印太」(Indo-Pacific),目前澳洲政府將眼光放在印太地區,不過東南亞國家與太平洋島嶼區域特性不同,澳洲當然也有不同作為,但霍克保證的是,即使外交部門內對此爭辯,但作為業管太平洋事務的部長,霍克坦承是比較偏向太平洋島嶼的,其主要理由包括:

1. 太平洋是澳洲所處之地,是澳洲人居住的地區,家庭也在此,太平洋是澳洲的後院,澳洲原住民族與美拉尼西亞(Melanesia)人之間有歷史與文化上的義務,這是超越金錢的;

2. 澳洲政府在今(2020)年將投入14億澳元在太平洋上,是目前澳洲歷屆政府投入資金最多的一年,這是澳洲莫里森(Morrison)政府提出「走近太平洋」(Pacific Step-up)第二年,這些資金將用澳洲鄰邦經濟成長與社會發展領域。

3. 澳洲已鋪設完珊瑚海(Coral Sea)的海底電纜,電纜線從索羅門群島首都荷尼阿拉(Honiara)到巴布亞紐幾內亞首都莫士比港(Port Moresby),改善網路系統,有助島國人民上網便利;澳洲已投入20億澳元協助島國高品質的基礎建設,包括社會與環境建設、保安、就業人力訓練等,特別是太平洋島國的季節性工人,目前有超過800多名的島民在澳洲打工。

霍克強調,現在澳洲不單單僅以「政府開發援助」(ODA)的角度來看待太平洋地區,更多的是跨部會的整合。

至於在東南亞地區,澳洲則是要強化開發與安全夥伴關係,澳洲在去年花費了10億澳元,協助東南亞的人道救援與打擊跨國人口販賣、東協澳洲智慧城市倡議等,今年7月開始,新的東南亞經濟治理與基礎設施將協助東南亞國家進行經濟改革,「澳洲國際農業研究中心」也將提供Meryl Williams Fellowship,協助印太地區的女性從事農業研究。

至於與接受援助夥伴國之間的關係將現代化,例如與巴布亞紐幾內亞的關係就建立在「全面戰略經濟夥伴關係」底下,不僅關心發展、預算支持、治理,更關心健康、教育、安全等,澳洲也願與其他國家合作,例如中國、印度與印尼,也會與傳統的夥伴國合作,包括紐西蘭、美國、日本、歐盟、法國、英國以及加拿大等;澳洲也與印尼建立「全面戰略經濟夥伴關係」,未來這個夥伴關係的模式,也是莫里森政府與東南亞國家交往的架構。

澳洲政府在今年將投入14億澳元在太平洋上,是目前澳洲歷屆政府投入資金最多的一年,這是澳洲莫里森政府提出「走近太平洋」第二年,這些資金將用澳洲鄰邦經濟成長與社會發展領域。(AP)

澳洲援助島國政策正在銳變?

十多年來,澳洲投注在太平洋島國的援助金額不小,但卻在某些重大議題上,反而得不到太平洋島國的支持,例如2006年日本仍是「國際捕鯨委員會」(IWC)會員國時,便曾提出解除商業捕鯨禁令的提案,由於包括索羅門群島、諾魯、吐瓦魯等國太平洋島國雖向澳洲保證反對日本提案,但在投票行為上卻支持日本,即使日本提案並未過關,已有澳洲媒體探討何以澳洲對太平洋島國的外交工作失敗;再者,2006年斐濟政變,澳洲對軍政府亦束手無策,制裁斐濟結果反倒使斐濟更加親中,中國趁隙而入,大舉攻佔「美拉尼西亞」各國據點,而當澳洲驚覺自家後院已到處是中國招牌,中國企業與勞工進駐,再加上「一帶一路」副線拉到斐濟,澳洲也擋不住索羅門群島在外交上選擇與中華人民共和國建交,澳洲內部又破獲多起中國間諜案,2019年PIF峰會上,澳洲總理莫里森與島國因氣候變遷議題針鋒相對,年底又爆發「王立強案」,更加說明澳洲該是改進援外政策的時候了。

但澳洲過往對太平洋島國外交的失利,其根本因素是來自於援助款不夠?還是澳元無法與人民幣競爭?澳洲因此將抽離對太平洋島國的援助資源,轉而投資到其他地區?特別是東南亞地區,還是挹注更多資金到太平洋島國?這些問題早已在澳洲引起一番辯論,也因此,前述霍克的演講就非常重要,因為他的說法正代表著澳洲對太平洋地區的承諾。

顯然,澳洲並沒有放棄太平洋島國,反而要加碼太平洋島國,首先是今年度14億澳元的承諾,再加上氣候變遷領域五年5億澳元,一年平均1億澳元,總共15億澳元的援助款,遠遠高於其他國家,如果又將重心放在「美拉尼西亞群島」,那這塊大餅將會再次吸引太平洋島國的關注,反觀中國在沒有新冠肺炎疫情發生之前,國內經濟成長就已停滯,其經濟發展模式又不適合島國微型經濟,再加上彼此間僅有「利益」,而沒有澳洲原住民族與島國人民之間社會文化與家庭之間的聯繫,因此只要澳洲能「尊重」島國,過去到國對澳洲的負面情緒很快就會翻轉。

澳洲援助連結「印太戰略」

不過,霍克演講中特別強調,因為他是業管太平洋事務的部長,當然就偏向太平洋島國,但也承認澳洲政府內部,特別是澳洲外貿部內部的爭論不休。澳洲當然意識到東南亞與南亞的重要性,即使霍克沒有明講,但已經點到「印太」,顯然澳洲的援助政策將從「印太戰略」的觀點出發來分配資源;

再者,所謂ODA不僅僅是要做原本的援助事業,這當然涉及到社會與經濟發展的層次,更重要的是配合澳洲對外整體布局,講白了,ODA並非是澳洲的慈善事業,而是要放在澳洲整體的外交、國防布局來運用,這就可以完整說明霍克在演講詞說不斷提及「印太」兩字,但又一直保證既有的援助承諾還是會繼續的原因。

澳洲並沒有放棄太平洋島國,反而要加碼太平洋島國,首先是今年度14億澳元的承諾,再加上氣候變遷領域五年5億澳元,一年平均1億澳元,總共15億澳元的援助款,遠遠高於其他國家,如果又將重心放在「美拉尼西亞群島」,那這塊大餅將會再次吸引太平洋島國的關注。(http://www.micahaustralia.org/)

最後,澳洲與其他傳統夥伴國之間的關係,會比過往採取更為積極的態度與澳洲合作,由於「印太」地區雖然從第二次世界大戰後非自治領土獨立許久,但背後仍有區域外強權的影子,因此,澳洲也體驗到單靠自身的力量,無法顧全整個太平洋地區,澳洲包括霍克等官員,認為中國在區域內的行為不守規範,澳洲也只能透過與其他傳統夥伴國的結盟,迫使中國進入援助工作的「遊戲規則」中,只不過,中國常常以並非「經濟合作暨發展組織」(OECD)會員國,表示自己無須接受OECD援助規範。

對澳洲來說,太平洋和東南亞的動盪,都將影響澳洲的安全與穩定,更麻煩的是當區域內出現不受規範的強權,對澳洲各個層面來說都是威脅,作為「印太」中重要的行為者,相信澳洲將會投入更多資源,藉以維持其在太平洋區域內主導地位,但也將配合美國「印太戰略」,強化在東南亞國家,特別是印尼的布局。澳洲是兩大洋(印度洋與太平洋)聯繫的樞紐,與日本分別掌控西太平洋一南一北,進入太平洋「核心」海域的門戶,「走近太平洋」是澳洲重整其在太平洋影響力的契機,與太平洋島國加強對話、接觸、共同面對挑戰與解決問題,接下來澳洲對太平洋島國新的經營模式與效果,將會決定區域內政治權力分配結果。

不用抽 不用搶 現在用APP看新聞 保證天天中獎  點我下載APP  按我看活動辦法

已經加好友了,謝謝
歡迎加入【自由評論網】
按個讚 心情好
已經按讚了,謝謝。

相關新聞

編輯精選