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專欄

太平洋島嶼國家》「言寡意多」:日本經營太平洋島國多邊模式

日本經營太平洋島國也絕非僅止於「佛心」來的,同時間也在集結日本在太平洋島國上的影響力,特別突出的是這些島國支持日本成為聯合國安理會常任理事國的立場,這也代表著島國對修正聯合國憲章的態度,即使聯合國改革困難重重,但日本在經營太平洋島國也從未停歇,特別是增加在太平洋島國的外交能量。

林廷輝

九月下旬,索羅門群島與吉里巴斯相繼與台灣斷交,並在稍後的時間與中國建交,日本台灣交流協會台北事務所代表沼田幹夫罕見地透過臉書發表聲明,表達繼續高度關注此事件外,並期盼兩岸當事者之間的直接對話得到和平解決,但更重要的是,表達出「台灣對日本而言是共有自由、民主主義、基本人權、法治等基本價值觀,並有著緊密經濟關係與人員往來的重要夥伴,及重要的友人」,外界一般將其解讀力挺台灣,但更重要的是,日本高度關注中國勢力進入太平洋島國,這也可能激起過往在太平洋上「言寡意多」的日本,增強涉入太平洋島國事務的力道。

日本在太平洋上傳統利益

如果說太平洋是美國的後院,那對日本來說,太平洋則是日本的前院。日本從第一次大戰結束後戰敗的德國手上,取得在太平洋上的殖民地並深化統治,例如獨立後的首任帛琉總統中村國雄,便是日裔帛琉人,在他主導下讓帛琉與台灣建立外交關係;而筆者曾在馬紹爾群島的街道上,巧遇一群熱情島國小孩們並與之嬉戲,最後離別時,小孩們齊聲對我說「さようなら」(日語:再見)並揮舞著雙手,街道上主要是日系的汽車,而馬紹爾群島填海造陸的機場跑道,正是日本的基礎建設援助。

獨立後的首任帛琉總統中村國雄(左),是日裔帛琉人,在他主導下讓帛琉與台灣建立外交關係。(總統府提供)

索羅門群島與台灣斷交事件,讓台灣各界媒體回憶起二次大戰時的重要戰役「瓜達康納爾島戰役」(Guadalcanal campaign),以及吉里巴斯斷交又回憶起「塔拉瓦戰役」(Battle of Tarawa),顯見這兩個地方對美國及日本來說都有戰略上的意義存在,因此,即使日本在第二次世界大戰中戰敗,政治與軍事勢力退出太平洋島國場域,北太平洋島嶼成為美國戰略託管地,其後美國讓這些戰略託管地獨立成為帛琉、密克羅尼西亞聯邦與馬紹爾群島,並與美國建構起《自由聯繫協定》(Compact of Free Association),但日本的身影從未離開這些島國,反倒在美國、澳大利亞與紐西蘭的勢力範圍內,透過政府開發援助(ODA)計畫、民間企業投資等成為島國信賴的援助來源國。

至於日本為何這麼積極經營太平洋島國,傳統利益又是甚麼?日本海軍中將佐藤鐵太郎(1866-1942)曾言:

「日本的未來不在北方,而是在南方,不是在大陸,而是在海洋,我們的大任務便是要將太平洋變成日本的湖泊。」

1875年,日本皇家海軍「筑波號」首航太平洋島國並進行軍演,在第二次世界大戰爆發以前,太平洋島國被日本視為是生產熱帶食物產品與作為軍事擴張基地與防衛緩衝區的政經用途,不過,太平洋戰爭涉及美國與日本勢力範圍的爭奪,最終日本戰敗投降,也將此區讓給與美國與紐澳等國經營。

「日本與太平洋島國領袖峰會」:多邊機制的出現

直到1990年代以後,太平洋島國「去殖民化」(decolonization)活動趨近完成,日本緊接要面對的是美國戰略託管地以及紐澳的自治領土獨立後的島國政治新狀態,同時也分擔了美國在太平洋上的責任,擴大與太平洋島國的多邊合作計畫與交往,在1997年成立第一屆「日本與南太平洋論壇峰會」,這樣的模式與日本開始在1993年舉行「非洲發展會議」(Tokyo International Conference on African Development, TICAD)雷同;其後為了配合「南太平洋論壇」改名為「太平洋島國論壇」,於是在第三屆更名為「日本與太平洋島國領袖峰會」(Japan and Pacific Islands Leaders Meeting, PALM),目前已舉行了八屆會議,預計第九屆會議將於2021年5月於日本舉行。

至於為何日本要在雙邊機制上增設多邊機制,日本前首相橋本龍太郎在1997年首屆峰會上致詞時表示,日本與太平洋島國發展珍貴的關係,是建立在四個合作支柱的基礎之上,包括「太平洋島國自決及其獨特性」、「經濟上自給自足」、「官方發展援助計畫」及「在國際論壇上處理全球議題」,從太平洋島國自身問題到日本參與國際事務尋求島國們支持情況下,進而發展出這樣的峰會。

日本與太平洋島國領袖峰會」目前已舉行了八屆會議,預計第九屆會議將於2021年5月於日本舉行。(RNZ)

PALM峰會特色

一、存在執行合作計畫的常設機構:太平洋島嶼中心

首屆峰會主要目的當然是為了立下合作基礎,在峰會舉行前一年1996年10月,由日本和太平洋島國們共同成立的「太平洋島嶼中心」(Pacific Islands Center, PIC),與其他相關單位配合,執行著峰會賦予的計畫。此中心與紐西蘭奧克蘭「太平洋島國貿易與投資委員會」(Pacific Islands Trade and Investment Commission, PITIC)、澳大利亞雪梨「太平洋島國貿易與投資委員會」(Pacific Islands Trade and Investment Commission, PITIC)及中國北京「太平洋島國論壇貿易代表處」(Pacific Islands Forum Trade Office in China, PIFTO)等三個機構併列為「太平洋島國論壇」在海外之四大機構。雖然「太平洋島嶼中心」要比PALM峰會更早成立,也不是對外代表PALM峰會的國際法人機構,但對加強日本民眾了解太平洋島國的確有幫助。

二、安倍晉三改變合作內容,朝海洋法治層面擴散

貫穿八屆峰會的合作議題包括:環境與氣候變遷、永續發展、天然災害防範與人與人的交流等,雖然觸及到政治領域的有安全上的合作,但多集中在太平洋島國安全環境與經濟發展的連動關係,特別是警察社會穩定力量的建構;不過,安倍晉三在2018年舉行的第八屆峰會上,將海洋法治與海洋秩序納入,其主題與「自由開放的印太戰略」相結合,雖然沒有對外直指針對哪一個國家,但與日本在「七大工業國」(G7)提出遵守海洋法治概念一樣,主要是針對中國以軍事實力經營東海與南海事務有關。

三、島國支持日本在國際場域政治力的態度

日本經營太平洋島國也絕非僅止於「佛心」來的,同時間也在集結日本在太平洋島國上的影響力,特別突出的是這些島國支持日本成為聯合國安理會常任理事國的立場,這也代表著島國對修正聯合國憲章的態度,即使聯合國改革困難重重,但日本在經營太平洋島國也從未停歇,特別是增加在太平洋島國的外交能量,例如從2009年開始設立日本駐東加王國大使館(使用過去英國留下的領事辦公處所),顯然也意識到中國在南太平洋的影響力日增,增設駐地機構以為因應。

日本在美國、澳大利亞與紐西蘭的勢力範圍內,透過政府開發援助計畫、民間企業投資等成為島國信賴的援助來源國。(https://kanivatonga.nz)

四、建構屆次間的官方平台機制,邀請美國代表列席

雖然日本與太平洋島國在峰會達成最後共識後,除了平時依靠「太平洋島嶼中心」執行相關規劃,從2009年第五屆峰會開始,也發展出屆次間三年內的高階官員會議,定期檢討宣言與行動方案(計畫)的落實進度。從2003年第三屆峰會開始探討日本與紐西蘭、澳大利亞在太平洋上的協作關係外,日本也在2012年第六屆峰會正式邀請美國派代表列席,因此,日本經營太平洋島國不會獨來獨往,而是結盟美紐澳等國勢力,更強調彼此間協作關係,強化與島國關係之外,更加強區域強權間的協調性。

五、未來計畫重心:「活力、充滿機會與創新」(AOI)的太平洋島國

由於索羅門群島與吉里巴斯與台灣斷交,更讓日本警覺到中國涉入太平洋島國的深度,2020年年中,日本已規劃在斐濟舉行的第四次日本與太平洋島國外交部長級論壇。2019年8月,日本外長走訪斐濟、帛琉、密克羅尼西亞聯邦與馬紹爾群島,闡述日本的太平洋島國政策。日本也規劃在2020年於帛琉舉行「我們的海洋會議」,除了今年8月日本高中生在人與人交流預算項目下,支應至帛琉訪問外,日本也規劃在明年東京奧運期間,邀請帛琉小朋友前往東京觀看比賽。至於現階段日本對太平洋島國試圖建構「活力、充滿機會與創新」(Active, Opportunity- filled and Innovative, AOI)的未來。

值得一提的是,日本也曾考慮透過派遣維和人員參與區域維和計畫,但卻因強權之間的猜忌而胎死腹中,例如日本曾在2008年8月19至21日於紐埃(Niue)所舉行之第39屆「太平洋島國論壇」峰會前,拋出希望參加由澳大利亞領導15國所進行之「索羅門群島區域援助團」(RAMSI)維和行動,在澳大利亞及論壇會員國們有所顧忌下,於該峰會所通過之公報中僅提出歡迎並支持日本與「索羅門群島區域援助團」合作,論壇秘書長將與其他會員國協商,瞭解並澄清日本政府所提出之援助形式,同時交由「論壇部長級常設委員會」進一步審視。迄今,「索羅門群島區域援助團」已在2017年6月30日完成任務撤出索羅門群島,日本卻未填補此一國際政治遺留下的真空,殊為可惜,但從峰會討論議題趨勢來看,未來日本加強與島國的海洋法治、區域安全新領域的合作,以及深化漁業、海洋環境與人員交流等傳統項目將成為重心,外界也會將此平台與中國在2006年才開始建立的「中國-太平洋島國經濟發展合作論壇」相提並論。

附表:

第一屆至第四屆日本與太平洋島國論壇高峰會議重要議題對照表。(作者製表)

第五屆至第八屆日本與太平洋島國論壇高峰會議重要議題對照表。(作者製表)

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