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專欄

太平洋島嶼國家》兩岸在太平洋上的外交競逐(二):馬英九時期

雖然馬政府採取「外交休兵」,但此一時期反而是台灣民眾最關切太平洋島國事務的階段,相較李扁時期找尋不到研究太平洋島國的專家,但現在台灣透過南島語系的連結,再加上熱忱的人類學家、民族學家與歷史學家的奔波努力,在馬政府八年的執政中的確強化了民間交流的活力。然而,外交資源配置是否妥當,也是此時期最該檢討的問題

林廷輝

續上篇

三、馬英九執政時期

2008年,馬英九代表國民黨參選總統並獲得當選,同年5月起重新取得執政權,在兩岸政策上採取「一中各表」的「九二共識」,藉以緩和兩岸關係,由於兩岸關係的緊張降低,兩岸之間逐漸缺少在國際空間上競爭的理由,再加上台灣經濟成長上的緩慢,也意味著不可能有效地與中國競爭外交承認。在外交策略上,馬英九總統則倡議外交休兵,不在外交上相互競逐第三國的外交承認。馬英九總統表示,他將會中止對太平洋島國的金錢外交,並轉而強調人道援助和軟實力。不過,馬總統取消了原訂於2009年10月20日計畫於索羅門群島舉辦的「第三屆台灣與太平洋友邦元首高峰會議」,2010年3月出訪太平洋友邦,回到雙邊元首高峰會議而執行「太誼專案」。

(一)提出「外交休兵」試圖達到「活路外交」

馬總統在出訪太平洋友邦期間,強調「任何的援外計畫,一定要做到『目的正當、過程合法、執行有效』」。台灣除了未來將追求減少金錢外交的指控外,也可意味著太平洋友邦對如何爭取來自台灣的經濟援助,需要有新的思維。太平洋島國的經營目標,在馬總統提出「外交休兵」以達到「活路外交」的思維下,「援助外交」的成果及有效性,將成為馬政府對太平洋島國外交的重要施政政策,然而,「援助外交」是否能真正讓島民獲益,或是僅僅集中在少數菁英分子或政府人士手中,值得積極進一步檢視。

不過,馬總統在太平洋上採取外交休兵,反倒讓中國更加肆無忌憚地進入這個區域。國際學者此際大多認為中國應該把握住機會,跳脫過去「你爭我奪」的思維,藉此改變中國在太平洋區域的外交手段,朝對區域有利的方向前進,例如2009年7月,澳大利亞學者漢森(Fergus Hanson)指出,中國應該把握住馬總統提出的「外交休兵」此一契機,對太平洋提供更重大的利益,制定長期目標以更好的方式符合中國國家利益。但中國對斐濟政變後的資助,對巴布亞紐幾內亞及東加王國加強軍事上的合作與交流。馬總統提出的「外交休兵」未能讓中國在中國太平洋「改頭換面」,反倒變本加厲,集中外交資源,藉此機會排除紐西蘭、澳大利亞、美國甚至是日本在此地區的外交勢力。

馬英九在出訪太平洋友邦期間,強調「任何的援外計畫,一定要做到『目的正當、過程合法、執行有效』」。台灣除了未來將追求減少金錢外交的指控外,也可意味著太平洋友邦對如何爭取來自台灣的經濟援助,需要有新的思維。(圖:總統府)

無論是冷戰時期、李登輝、陳水扁或馬英九對太平洋島國的外交政策,主要仍著眼於外交利益、外交籌碼及獲取外交承認為主要目標,雖然馬英九提出了「外交休兵」偏安策略,但其最大目標仍是以消極的手段達到避免失去邦交國的目的,諸如此類,均是國際政治中權力的展現,由於國際社會是無政府秩序,當聯盟各成員國之間的共同利益實現時,聯盟的整體和統一性會減弱,因為共同的任務完成後,各成員國在利益分配中往往會不擇手段地得到自己認為是公平的那一份利益。在國際社會原本就是「自助」(self-help)體系中,由於各國試圖獲得維護自身安全的必要利益,公平的一份利益內容就被相對擴大,於是,合作夥伴便轉變為競爭對手。最終導致聯盟破裂,接著便是尋求新夥伴,結成新的聯盟以獲得力量的重新平衡。同樣的道理,在太平洋島國認為與台灣結成聯盟體系的利益消失時,便會尋求自助,與中國謀求一定程度的發展,最後中國發揮其影響力而迫使其外交「轉向」。

雖然兩岸關係的改善,的確可能降低雙方在太平洋島國的緊張和競爭,在台北降低與北京競爭的同時,台北方面也可能轉變其在太平洋島國之外交形象,也有新的機會用更寬廣的觀點,來檢視本身在此地區的援助政策,不過,北京在太平洋島國逐漸擴大影響力的挑戰是雙重的。長期而言,北京成為某些太平洋國家在經濟發展的重要助力,對美國、澳大利亞的利益構成更大的挑戰,當太平洋國家無法從這些傳統西方國家獲得他們想要的幫助時,太平洋國家傾向尋求北京的援助,這也就是太平洋島國「北望政策」(look north policy)的具體化。

(二)任內唯一造訪島國-「太誼專案」與經營太平洋島國

1.蜻蜓點水式訪問

2010年3月21-27日,馬總統用短短的六天時間,走訪了台灣在太平洋上的六個邦交國,往返均過境美屬關島,行程安排為「台灣-關島-馬紹爾群島-吉里巴斯-吐瓦魯-諾魯-索羅門群島-關島-帛琉-台灣」,這種蜻蜓點水式的行程雖遭受到外界批評,途中更發生致贈吉里巴斯交通車輛左駕與右駕,致贈索羅門群島酋長手機等爭議。

2.台美合作~「太平洋島國青年領袖培訓計畫」

即使如此,馬總統任內在處理太平洋島國事務上有著重大的發展,主要是美國在太平洋上的影響力,過往大部分透過位在夏威夷的「東西中心」(East-West Center)來經營,而該中心又受美國國務院指揮,特別是為了培養太平洋島國下一代領導人物,因此設立了「太平洋島國青年領袖培訓計畫」(Pacific Islands Leadership Partnership, PLP)。

2012年在馬政府任內於庫克群島,由台灣外交部次長董國猷與美國與會代表達成為期5年的「太平洋島國青年領袖培訓計畫」,總經費達5,300萬美元之合作案,培訓島國約125名領導菁英;在台灣受訓期間,這些領袖菁英可與我國社會各界接觸,透過人與人交流強化彼此邦誼。2013年第一批青年領袖25名在8-11月舉行,前兩個月在東西中心,後一個月在台灣受訓,此一計畫雖在2017年到期,但台灣與美國雙方在該年10月25日達成暸解備忘錄,展延五年至2022年,目前已有來自15個國家的144位學員曾經參加過此一計畫。

馬總統任內在處理太平洋島國事務上有著重大的發展,主要是美國在太平洋上的影響力,過往大部分透過位在夏威夷的「東西中心」來經營,而該中心又受美國國務院指揮。(pacific business News)

3.台灣與南太平洋國家永續環境高峰會

即使馬政府積極改善兩岸關係,對太平洋島國外交不甚重視,但民間與太平洋島國的連結頻繁,例如在北太馬紹爾群島及南太斐濟均有乾船塢修船廠的高雄慶富造船廠,雖然2017年爆發財務危機,之後官司不斷,但在2011年5月6、7日時,曾於慶富集團總部大樓舉行「慶富論壇-2011年太平洋島國環境永續環境高峰會」,並由國立中山大學、高雄長庚紀念醫院協辦舉行。

慶富集團特別邀請到吉里巴斯、諾魯、吐瓦魯3國友邦元首訪台與會,當時的外交部楊進添、高雄市長陳菊等均參加,永續環境高峰會議中,由中山大學楊磊博士、于嘉順博士、黃材成博士和陸曉筠博士發表2011年在吉里巴斯、諾魯、吐瓦魯等國對各國環境議題所做的研究成果以及改善建議,給足了慶富面子,也推動國民外交彌補政府不足部分,其中3項永續環境的改善計畫原本慶富集團承諾將執行,但因財務危機而胎死腹中。

4.漁業實力仍強與台灣海巡執法船在太平洋上的登檢任務

薩摩亞農漁業部長勒馬梅亞.羅帕蒂(Le Mamea Ropati Mualia)證實,在太平洋擁有47艘台灣漁船船隊的裕祐漁業公司(Yuh Yow Fisheries Company)已向薩摩亞政府提出申請,擬在薩摩亞建立一個永久性漁獲站(collecting station)。目前,該公司的集裝箱船定期停靠亞庇港,用以轉運在周邊地區捕撈的漁獲。羅帕蒂部長透露,如果薩摩亞政府批准,台灣公司有意將該專案發展成一個水產加工廠,裕祐漁業公司在印度洋及太平洋地區開展捕撈作業,並已在萬納杜和索羅門群島設立鮪魚加工廠,該公司每年向日本出口1.2萬噸可製作生魚片的鮪魚。

台灣於2012年9月23日正式加入新成立的「南太平洋區域漁業管理組織」(South Pacific Regional Fisheries Management Organization, SPRFMO)成為會員。目前先後加入太平洋海域各項區域漁業管理組織,計有「北太平洋鮪類及似鮪類國際科學委員會」(ISC)、「南方黑鮪保育委員會(CCSBT)延伸委員會」、「中西太平洋漁業委員會」(WCPFC)及「美洲熱帶鮪魚委員會」(IATTC)。

2008-2010年,包括紐西蘭、庫克群島、美國、日本、法國及澳大利亞等6國已與我完成相互登檢知會作業,我國在中西太平洋捕撈鮪、旗、鯊類的漁船約1,500艘以上,至於紐西蘭巡邏船可能巡邏區域之我作業漁船近100艘。我國目前也與庫克群島、紐西蘭、美國、日本、法國、澳大利亞等6國已與我國建立起中西太平洋公海上相互登臨與檢查的制度,而有「巡護九號」。

海巡署的巡護九號。(圖:海巡署提供)

5.吐瓦魯與吉里巴斯在台設立大使館

由於太平洋友邦國家預算短絀,因此大多沒有能力在海外設立大使館並維持一定的派駐海外人員,在馬總統任內,吐瓦魯與吉里巴斯先後設立大使館,吐瓦魯駐台大使館在2013年3月14日舉行揭牌儀式,由吐瓦魯總理泰拉瓦(Willy Telavi)以及首任駐台大使陶波(Minute Taupo)主持;至於吉里巴斯則在5月31日在台北設立駐台大使館,當時為亞洲唯一使館,並兼管日本與韓國業務,不過吉里巴斯在2019年9月20日與台灣斷交,並在27日與中國建交。

6.「金錢外交」並沒有消失

(1)帛琉與索羅門群島案例

2010年10月,馬政府同意帛琉總統陶瑞賓(Johnson Toribiong)的要求,將向台灣借貸救「太平洋儲蓄銀行」(PSB)助的剩餘款95萬5千美元轉為贈款,而馬政府也同意,意味著「金錢外交」並沒有因為「外交休兵」而消失。特別是2011年11月,索羅門群島「國際透明度組織」(TI)表示,台灣應停止向索羅門群島國會議員提供經費,以免造成政治上的不穩定,菲利普(Danny Philip)卸下總理職後,現正接受調查濫用台灣的援款,索羅門群島國際透明度組織主席Bob Pollard表示,台灣已瞭解其援款被濫用,但2010年所做的任何重大改變作為完全無效,他也表示,目前索羅門群島政府正從國際組織如國際貨幣基金及世界銀行獲得預算支持,對於援助資金的監督成為重要事務。

菲利普表示,他對台灣援款部分,毫無保留地接受調查,也向國會提出完整的報告,除了援款部分,對索國西省海嘯援款使用也飽受批評,菲利普也反咬,指2007-2008年的電腦採購案中,也有現任國會議員涉案。另一位被指控的前總理西庫亞(Derek Sikua)則表示,他在其選區東北瓜達爾卡納爾使用來自台灣的「農村發展基金」,讓該區能儘速達到聯合國千禧年計畫的目標。

(2)萬那杜案例

除了索羅門群島外,中國邦交國萬那杜同樣也不安於份,發生在2011年7月之際,中國駐萬納杜大使程樹平希望萬納杜政府制止閣員的行為,警告萬納杜外交部長卡洛特(Alfred Carlot)堅持承認台灣的行為,已損及兩國的關係,損害一個中國政策。由於萬納杜外長向中國要求3,210萬美元的援款以支付財政赤字,但中國對此存疑,卡洛特表示,萬納杜在聯合國中協助中國,中國應該為萬納杜多做一些事。

其後,但就在中國運作下,卡洛特對外表示,萬納杜仍會信守一個中國政策,與台灣建立的是貿易關係,在台灣欲設立的是貿易代表處,非正式外交關係,並認為中國不應該反對這種貿易關係的建立。程樹平為此事也與萬納杜總理基爾曼(Sato Kilman)交涉,卡洛特則稱許多民意領袖均支持與台灣建立貿易關係,而卡洛特也指出,他會想到台灣訪問,主要是希望進行貿易考察。

由此可知,萬納杜財政問題嚴重,希望拿台灣為籌碼向中國索價,財政問題嚴重可從2012年萬納杜駐中國大使吉米(Willie Jimmy)的擔憂看出,他表示萬納杜政府並沒有匯出足夠的資金,以支應大使館的營運,他說,年初的15,000美元僅能支付租金等,他希望政府能盡速補足其他款項。貪污嚴重不只一樁,2011年6月,萬納杜檢察總長率領的團隊發現,該國駐北京大使館在2009年後的帳目便出現異常,檢察總長發現內部管控有問題,包括位在上海領事館發放簽證與護照等費用等收入不翼而飛,懷疑涉及貪污詐欺等事。只是當時馬政府的「外交休兵」政策,對萬那杜的「投懷送抱」策略可能也置之不理。

7.馬總統默許中國在我太平洋友邦上設立灘頭堡

馬蕭選前承諾於「活路模式」之範圍內,只要不損及中華民國利益,也不反對邦交國發展與其他國家或地區間的關係。2010年6月,吉里巴斯總統湯安諾來台訪問,便詢問馬總統是否可讓中國在吉里巴斯設立商務辦事處,馬總統表示不會反對吉里巴斯與中國大陸發展非官方關係,如果不損及中華民國利益,當然無論誰都會支持,但問題就在於,損及中華民國利益並不會讓馬總統知情的前提下進行,以至於馬政府開了個門,使得中國有機會與台灣邦交國政要與重要人士交流,時間一久,與台灣斷絕外交關係就成了理所當然之事。

由於國家利益,絕非僅侷限於政治、外交利益,當中應該包括商業貿易、漁業、甚至是文化等利益都要進一步保障。由於吉里巴斯總統獲得馬英九總統表達不反對意見後,隨即在2010年9月與中國設立在斐濟的中資公司「黃金海洋」(Golden Ocean,2000年成立於斐濟,擁有26艘延繩釣鮪魚漁船)接觸,計畫於吉里巴斯設立分部,採聯營手法,把鮪魚出口至泰國曼谷,除吉里巴斯外,另一台灣太平洋友邦吐瓦魯亦將跟進。這當然也將影響到我國在友邦的漁業合作行為,吉里巴斯、吐瓦魯及其他六個太平洋島國均為《諾魯協定》(Nauru Agreement)締約國,該協定締約國擁有之太平洋專屬經濟區內鮪魚產值每年將近40億美元,已於馬紹爾群島馬久羅成立聯合辦公室,組成與「石油輸出國家組織」(OPEC)類似之鮪魚卡特爾(Cartel)組織,為鮪魚國際市場訂價,對未來鮪魚市場將造成不小影響。

吉里巴斯、吐瓦魯及其他六個太平洋島國均為《諾魯協定》締約國,該協定締約國擁有之太平洋專屬經濟區內鮪魚產值每年將近40億美元,已於馬紹爾群島馬久羅成立聯合辦公室,為鮪魚國際市場訂價,對未來鮪魚市場將造成不小影響。(tunapacific.org/)

中國積極以商業利益誘導我邦交國之實例並非個案。無論是吉里巴斯、吐瓦魯、索羅門群島等原本我邦交國之代表前往中國參加「中國與太平洋島國論壇貿易與投資座談會」,甚至是2010年10月,來自天津的水產養殖業代表團將訪問吉里巴斯,投資先機已被中國廠商掠奪,至於被中國滲透的吉里巴斯、索羅門群島在2019年與台灣斷交就不意外了,另一個讓中國滲透的吐瓦魯,斷交也是時間的問題了。

(三)「外交休兵」下民間交流仍然活絡

雖然馬政府採取「外交休兵」,但此一時期反而是台灣民眾最關切太平洋島國事務的階段,相較李扁時期找尋不到研究太平洋島國的專家,但現在台灣透過南島語系的連結,再加上熱忱的人類學家、民族學家與歷史學家的奔波努力,在馬政府八年的執政中的確強化了民間交流的活力。

然而,外交資源配置是否妥當,也是此時期最該檢討的問題,台灣對太平洋島國外交政策與具體作為,無論採取積極或消極手段,外交資源的分配是否得以引起島民的迴響,需要進一步將這些資源轉化至島民社會,由於台灣的太平洋邦交國均為民主體制國家,島國政府領袖均需注意到民意的取向,倘獨斷而為,也可能因此喪失領導權,由反對黨取而代之,倘民意與社會團體的取向均對台灣有利,就算島國領導人無論如何更迭,對與台灣外交關係的存續變動將因此縮小。

誠如島國商會等利益團體,直接影響政府外交政策,如2006年,當馬紹爾群島某些國會議員提出欲與中國建交時,「馬紹爾群島商會」(Marshall Islands Chamber of Commerce)立即批判親中的國會議員,展現力挺台北的決心。也因此,使得馬紹爾群島政府根本不處理與中國的建交建議,而這些支持親中的國會議員,深怕未來也將無法獲得商會的支持下,暫時擱置了這項提議,這是民間力量阻止太平洋島國政府內部試圖外交轉向的實例。

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