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專欄

太平洋島嶼國家》兩岸在太平洋上的外交競逐(一):冷戰與李扁時期

台灣經營太平洋島國的重要基礎在於維繫與民主海洋國家,但更深遠的意圖卻是,與太平洋另一岸的美國及在太平洋上重要的海洋民主國家如紐西蘭、澳大利亞及日本,形成一個穩固的民主聯盟關係,有別於中國經略太平洋島國之戰略意圖。

林廷輝   

最近推薦了左岸出版社翻譯的一本專書,書名是《庫克船長與太平洋:第一位測繪太平洋的航海家,1768-1780》(James Cook: The Voyages),原著圖文並茂,出版社也不惜成本,以彩色印刷呈現出兩百張珍貴的圖片史料,欣喜國內研究太平洋島嶼的素材又增添一例之際,傳來索羅門群島與台灣斷交的噩耗,沒幾天,另一個號稱海洋國土面積和美國一樣大的吉里巴斯也與台灣斷交,太平洋上原本中國存續八個邦交國【其中庫克群島(Cook Islands)和紐埃(Niue)非聯合國會員國】,台灣存續六個邦交國的平衡局面被打破,心情與翻閱專書至庫克船長遇難於夏威夷群島該頁一樣,極為沉重;不過,庫克船長帶領的三次航行,卻領著英國勢力進入太平洋,其後更與法國及德國等列強瓜分太平洋政治勢力範圍。

兩岸在太平洋上的外交競逐 (一)冷戰時期及李登輝總統執政時期

從中華人民共和國在1949年成立以來,無時無刻都想消滅中華民國,在國際社會尤甚,挖光台灣的邦交國一路走來,始終如一。冷戰時期,台灣的外交戰略採取「漢賊不兩立」,自1971年台灣退出聯合國後,台灣的外交節節敗退,而在太平洋上第一個接受台灣,並願意給予相互承認的是東加王國,1976年台灣在東加王國設立了大使館,成為台灣推進與太平洋島國關係的重要據點。

由於1970年代獨立的太平洋島國並不多,屬於外交界的處女地,但由於接下來國際社會非自治領土獨立浪潮,中國隨即展開拉攏新獨立國家的動作,太平洋島國頓時成為重心。不過,原本在戰後就掌控太平洋島國的紐西蘭與澳大利亞,對於中國與台灣在太平洋上競逐邦交國,增加援助之作法一向感到不滿,因為此舉將使紐澳援助太平洋島國的預算也必須相對增加,方能有效掌握島國情勢。

1988年,蔣經國總統辭世,李登輝繼任總統以來,面對國內民主化與國際冷戰結束的兩大潮流,內外壓力之下,遂提出「務實外交」的外交路線,希望在國際對抗和緩的大局勢中,爭取台灣的外交空間,同時將台灣問題國際化,藉此對抗中國的壓力。和過去「漢賊不兩立」之政策不同,理念上主要在於兩岸能夠在國際社會「併立」,願以較彈性的模式進入國際組織與參與國際活動,李登輝等首長們打破慣例,走訪無邦交國家並積極推動參與聯合國。由於外交手腕上較具彈性,加上台灣經濟及政治此時也有重大成就,一時之間,確實為台灣的外交注入了新的活力。

太平洋島國地圖。(圖:網路)

1.參加「太平洋島國論壇」會後與友邦的對話會議

台灣的務實外交也扮隨著台灣經濟的起飛,加上1989年中國發生天安門事件,在國際社會刻意在經濟上孤立中國的環境下,台灣推動對外仍有一定的空間;不過,1992年台灣雖然首次被邀請參與「太平洋島國論壇」(Pacific Islands Forum, PIF)峰會後的對話會議,但台灣參與過程並非順利,至今,台灣仍未被完全承認是一個正式的對話夥伴,但台灣外交部次長通常在年度峰會召開之際,可以率領代表團至任何主辦國,參與「台灣與太平洋島國論壇國家台灣友邦的會後對話會議」,中國方面則是經常加以阻撓。儘管如此,台灣仍積極尋求與「太平洋島國論壇」進行合作,也捐贈經費支持太平洋島國與區域組織各種相關計畫。這也意味在北京反對之下,「太平洋島國論壇」仍在利益上與台北維持某種層次的關係。

1993年,李登輝總統提出「南向政策」,試圖透過投資東南亞國家,轉移台灣對中國的投資與依賴,因此與東南亞國家強化政治與社會關係,此際,與太平洋島國強化關係亦為李登輝政府重要外交政策,拉攏島國的外交工作不斷進行,例如巴布亞紐幾內亞及東加王國兩個個案,是李登輝政府執政時期經營太平洋島國最受矚目的外交事例。

2.1998年台灣與東加王國斷交案  

1997年,東加王國國王杜包四世(Tupou IV)訪問台灣,這是他在位期間第八次的正式訪問,訪問過程中承諾支持台灣,強化兩國關係,其基礎是追求自由與民主,維護國際正義與和平。不過,雖然國王及其最大的兒子均支持台灣,但唯一的女兒所經營的衛星事業,需要中國支持,而中國開出的條件即是東加王國必須與台灣斷交,由於國王對其女兒言聽計從,1998年12月2日,杜包四世決定與中國建交,與台灣斷交,親台的總理及外長(國王大兒子)辭職以示抗議國王此一決定,國王的最小兒子則接任總理兼外長職。在李登輝執政晚期,台灣確實在太平洋上遭遇兩次重大外交挫敗。

太平洋上第一個接受台灣,並願意給予相互承認的是東加王國。圖為中國於東加王國所投資的銀行大樓。(AP)

3.1999年台灣與巴布亞紐幾內亞建交胎死腹中案

在巴布亞紐幾內亞方面,1976年10月12日,中國與巴布亞紐幾內亞建立了外交關係,華裔陳仲民(Sir Julius Chan)時任副總理,積極推動兩國建交案;1980年11月,中國駐巴布亞紐幾內亞大使館正式開館;1988年4月,巴布亞紐幾內亞亦於中國設立了使館,並派常駐大使。1978年10月、1990年4月、1993年1月、1994年7月,陳仲民曾四次訪問中國。

然而,在1997年底,史凱特(Bill Skate)接替陳仲民當上總理,受到1998年東加王國與台灣斷交的刺激,台灣外交部於是運作新任的巴國總理與台灣建交。1999年7月5日,巴國與台灣在台北簽署了建交公報,為此,中國隨即提出強烈抗議。此時,陳仲民雖然已經下野,但在政治上仍有其影響力,同時在澳大利亞的支持下,陳仲民表示:「世界上只有一個中國—中華人民共和國,台灣是中國領土不可分割的一部分。史凱特與台灣當局不知廉恥,違背巴國人民和中國人民的共同願望,簽署了建交公報,這完全違背了巴國政府一貫以來所作出的執行『一個中國』政策的承諾,破壞了巴中人民友誼!史凱特是歷史罪人!」

7月7日,史凱特在國會通過不信任案前主動宣佈辭職。7月21日,新任總理莫羅塔(Mekere Morauta)表示,與台灣的建交案並未遵循「正常程序」,宣布撤回這項建交案,澳大利亞在此時也向莫羅塔承諾追加援款,北京此時也願提供1,000萬美元,1999年巴布亞紐幾內亞與台灣短暫建交,隨後撤案。

(二)陳水扁執政時期   

2000-2008年在陳水扁總統任內,中國對台灣展開激烈的外交競爭。雙方互相爭取對方邦交國的承認,當中在太平洋上牽涉到的國家包括吉里巴斯、諾魯、萬納杜、巴布亞紐幾內亞等國。

從台灣的立場來看,太平洋島國的外交承認是爭取生存的一環。地緣上的鄰近性、原住民族南島語系的親近性,也是台灣希望與大洋洲交往的原因。除了外交上的考量,台灣追求太平洋地區的海洋與漁業資源,也是與太平洋國家交好的重要原因之一,例如,辜寬敏先生的辜氏漁業與馬紹爾海洋資源署合作,高雄慶富造船廠投資協助該國建造船塢、蔡定邦的豐國水產股份有限公司在巴布亞紐幾內亞等地的入漁與投資等,為太平洋島國重要合作夥伴。

圖為2018年太平洋島國論壇。(devpolicy.org)

1.2002諾魯斷交案,陳水扁總統提出一邊一國,2005年復交

至於諾魯,2002年在諾魯總統哈利斯(Rene Harris)主政下,中國允諾提供6,000萬美元贈款,同時也承諾處理高達7,700萬美元的債務。然而,中國與諾魯建交後,並未履行前述承諾,也讓哈利斯總統在國內飽受批評。2003年史可迪(Ludwig Scotty)取得總統職位,發現中國承諾並未兌現,國家債務發生問題,雖然稍後因不信任案下台,但史可迪隨即在2004年6月再度被獲選為總統,開始尋求與台灣恢復邦交。當史可迪準備從斐濟轉機前往台灣時,中國大使及一等秘書,由諾魯駐斐濟高專的陪同下,前往史可迪總統轉機下榻的飯店房間,彼此間有過一番爭論,至南韓轉機時,中國官員欲勸史可迪前往北京,台灣官員則在機場與中國官員有肢體上的衝突,史可迪於是在台灣官員的護送下,前往台北並在2005年5月14日復交,中國官方則等到5月31日才正式宣布與諾魯斷絕外交關係。

2.2003年吉里巴斯建交案

2003年9月,時任台灣駐馬紹爾群島參事汪漢源化身船務公司職員進駐吉里巴斯,實則討論建交案並以船務公司名稱為代號聯繫。11月1日,台灣以船務公司為代號的建交計畫,從台北派出「副總經理」以及「業務經理」,即外交部次長杜筑生、亞太司長林松煥攜帶建交公報及中華民國國旗,經第三國前往吉里巴斯。但中國外交部次長周文重搶先率團抵達吉里巴斯,拜會吉國政要並允諾興建一座體育館。在杜筑生、林松煥抵達,總統兼外長湯安諾卻對建交顯得猶豫起來,當中顧及湯安諾的兒子在內共有9名留學生還在中國,未來怕淪為人質,該國國父塔巴(Ieremia Tienang Tabai)也反對建交案。

湯安諾克服國內外困難後,宣布與台灣建交,避開及冷淡處理中國大使馬書學的騷擾與抗議。馬書學後來印製傳單,誹謗湯安諾對台建交政策,反倒引起吉里巴斯朝野更大反感,轉而支持與台灣的建交案;2007年10月,湯安諾再度蟬聯總統寶座,也可看出吉里巴斯人民對湯安諾之政策採取支持的態度。不過,根據香港《文匯報》也指出,台灣在湯安諾當選總統前,為湯及其政黨參加大選累計支付了約100萬美元的現金資助,並允諾在「建交」後提供大量金錢。

除了外交上的考量,台灣追求太平洋地區的海洋與漁業資源,也是與太平洋國家交好的重要原因之一。圖為吉里巴斯。(wired.co.uk/)

3.2004年萬那杜建交案

2004年,台灣與萬納杜建立了短暫邦交,總理渥荷(Serge Vohor)雖然曾從中國方面獲取相關利益,但對渥荷來說並不足夠,渥荷因此轉向台灣,渥荷與台灣的淵源頗深,1992年當他擔任外長時,便與台灣簽署相互承認協定,渥荷透過新加坡華裔律師,與台灣政府接觸,根據報導指出,台灣方面提供約2,800萬美元的援助款項,不過台北方面否認這筆款項。至於渥荷則評估,中國方面應無任何選擇,將會接受其「雙重承認」(dual recognition)的提議,但對中國而言,雙重承認仍無法接受,因此隨即恐嚇將斷絕所有對萬納杜的援助。  

2004年12月,渥荷總理來台簽署台萬建交公報,時任萬納杜駐中國大使羅治偉隨即返回萬納杜處理本案,後來在澳大利亞的協助下,渥荷被倒閣。2005年年初,新總理利尼(Ham Lini)訪問北京,在有台萬建交的前案陰影下,中國政府與其商議萬納杜應在中國設立正式的大使館。萬納杜總理利尼同意並命羅治偉繼續留任,2006年1月16日羅治偉在北京主持了萬納杜共和國駐華大使館開館儀式。

4.2008年巴紐案

巴布亞紐幾內亞除在李登輝時代與台灣有過建交未果的紀錄,在陳水扁執政時期,也發生了國際掮客吳思材與金紀玖的詐騙台灣外交部的案子,2008年巴紐案爆發後,也讓台灣外交形象受挫,巴紐個案顯示華人基於身分之便,居中進行秘密外交或牟利的可能性,也反映出台灣未透過直接專業外交聯繫的渠道,致使留下台灣對同一太平洋島國卻有兩次外交失敗案例的紀錄。

5.創立多邊機制:台灣與太平洋友邦元首高峰會議-首次提出海洋民主聯盟

除在雙邊關係上尋求建交外,在陳水扁總統任內,台灣努力培養與太平洋國家領導人之間的個人關係。陳水扁總統經常出訪此地區,但自2006年起,開始從原本雙邊關係拓展到多邊關係展,陳水扁總統參加了2006年9月在帛琉科羅市舉辦的「第一屆台灣與太平洋友邦元首高峰會議」,並與其他六個太平洋友邦共同發表「帛琉宣言」(Palau Declaration),峰會主題為「強化海洋民主聯盟,建立全方位夥伴關係」,宣布在「能力建構」、「經濟發展」與「社會文化」等三大領域內進行合作,優先透過八項合作計畫,達到上述目標。2007年10月於馬紹爾群島馬久羅舉行第二次高峰會議,同時發表「馬久羅宣言」(Majuro Declaration),會議主題為「邁向健康活力之綠色太平洋社區」,與會各國持續在「醫療衛生」、「環境保護」、「教育與職技及企業管理訓練」、「南島文化」等議題上合作。

在經略太平洋島國戰略思維上,2006年9月1日的總統府記者會,說明舉行峰會的三項戰略目標與思維,包括:

第一、連結太平洋民主國家,創造台灣可以參與的國際舞台;其次,提昇國際形象,以改變某些南太平洋國家對我的誤解;最後則是反制中國藉由「太平洋島國經濟發展論壇」進行金錢外交,避免破壞我與南太友邦的邦誼等。

「民主聯盟、國際形象、邦誼穩固」為陳水扁政府經略太平洋島國最主要的考量。而專屬經濟區、大陸礁層內的經濟資源,以及第二島鏈等地緣戰略思維也是重點。圖為馬紹爾群島。(AP)

簡言之,「民主聯盟、國際形象、邦誼穩固」為陳水扁政府經略太平洋島國最主要的考量。而專屬經濟區、大陸礁層內的經濟資源,以及第二島鏈等地緣戰略思維也是重點,因此,在同一場記者會中,總統府也表達了:「除了漁業資源之外,經濟水域中的天然氣、石油、海洋深層水、海流發電等資源,也很重要,特別是因應未來陸地資源遞減的趨勢,這些擁有廣大專屬經濟水域的國家,其重要性將日益增加。因此,今年先後已有中、日、法三國針對太平洋地區舉辦高峰會議,中國在斐濟、日本在琉球、法國在巴黎分別成立峰會,也宣布他們的援助款,希望培植個自對太平洋地區的影響力,也充分凸顯第二島鏈戰略的重要性。」

於是,台灣對太平洋島國的外交戰略便透過上述兩次峰會凸顯出來,陳水扁總統在2007年10-11月刊載於多家媒體的專文便指出:「台灣與太平洋友邦之多邊合作關係,不是『外交權宜之計』,亦非『戰略決策』,而是以『人類尊嚴』為目的。我們強調人類基本生存權與民主是海洋國家建國的立基,台灣與太平洋友邦均為海洋民主國家,維繫彼此關係的價值思維是民主制度。」因此,台灣經營太平洋島國的重要基礎便在於維繫與民主海洋國家,這也是第一屆峰會主要的論調,但台灣更深遠的意圖卻是,與太平洋另一岸的美國及在太平洋上重要的海洋民主國家如紐西蘭、澳大利亞及日本,形成一個穩固的民主聯盟關係,更有別於中國經略太平洋島國之戰略意圖。

兩岸在南太平洋上的邦交國概況。(作者製表)

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