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專欄

薇拉夫人的國際關係料理藝術》中國如何征服非洲大陸?(四)

日本重新布局非洲不但有經濟也有政治因素,安倍不但親訪非洲,還調整非洲外交政策,目的是為了向非洲各國保證全力協助非洲發展,建立穩定關係,為經濟成長尋找新機遇。此外,中國在非洲勢力越來越龐大,非洲國家日漸依賴中國,同樣身為區域大國的日本,與非洲國家建立良好關係,也是為了平衡中國勢力。

黃惠華

中國與日本的競逐

中國邀請非洲53國家參與2018「中非合作論壇」(FOCAC),引起國際關注。事實上,亞洲國家舉辦非洲論壇的還有日本,1993年「東京非洲發展國際會議」(Tokyo International Conference on African Development, TICAD)成立,這是日本促進非洲外交政策優先方向之一,目標是促進日本非洲國家高層政策對話,為非洲發展計劃創造條件的框架。有鑑於各大國在非洲大陸經濟活動力大增,日本為了保持競爭優勢,決定將五年一次的TICAD改為三年一次。

1990年代日本與非洲的貿易量遠高過於中國,2000年之後日本對非洲投資從350億美元降到2015年240億美元,逐漸失去優勢。在此背景之下,2016年日本首次在非洲肯亞舉辦「東京非洲發展國際會議」(Tokyo International Conference on African Development, TICAD),日本政府與經濟界相繼推出各項經營非洲策略,日本首相安倍晉三出席親自出席,並向會中的非洲國家承諾,未來三年日本官方與民間共將援助非洲300億美元。中國外交部對此批評「日本謀求私利,企圖挑撥中非關係」。中國日本關係相當複雜矛盾,無論是東海、南海,甚至在非洲,儘管中國對非洲投資遠高於日本,依然相當在意日本在非洲的各種行動,尤其是日本非洲論壇。

亞洲國家舉辦非洲論壇的還有日本,1993年「東京非洲發展國際會議」,圖為2014年TICAD。(Ministry of Foreign Affairs of Japan)

2015年日本對非洲的投資額為12.4億美元(2014年為15億美元),主要用於修建道路、港口、機場、發電廠、農業與醫療設備等。相較之下,2015年中國單單向幾內亞投資就已經超過20億美元。2015年,中國與非洲貿易額為1790億美元,日本為240億美元。對於非洲來說,中國是最大貿易夥伴與投資國,重要性遠高於日本,日本深化與非洲國家關係又有哪些優勢?中國對日本在非洲有所顧忌,到底是因何引起?

日本在非洲的利益與政策

日本非洲貿易關係已有一百多年,第二次世界大戰後,欲擺脫西方殖民的非洲國家開始吸引日本前往投資,1960年代日本主要貿易夥伴是南非、埃及,進口產品多為礦產資源與農產品,出口則是工業類用品。1980年南非因經濟壓力,白人政府開始改革種族隔離政策,國際對南非展開長期禁運制裁措施,包括限制對南非貿易,日本與西方國家一樣譴責種族隔離政策,由於日本堅持政治與經濟分離,制裁措施並未對雙邊經濟造成重大損害,雙邊保持一定的經濟關係。

日本非洲外交政策與經濟利益環環相扣,由於非洲勞動力與資源相對便宜,同時日本也希望減少對中國依賴,非洲國家對日本對外貿易越來越具吸引力。另一方面,1973年石油危機及2011年福島核災事故,迫使日本尋找新能源的來源,能源問題是日本維持與非洲合作關係的主要原因之一。日本外務省《2018年外交白皮書》提到,非洲對日本對外政策的重要性及作法:

1. 非洲擁有12億人口及龐大自然資源,具有潛在的市場與經濟成長的前景,日本與非洲的經濟聯繫在戰略上至關重要。

2. 非洲面臨的各種問題,包括貧窮、不平等、政治不穩定、極端主義、薄弱的醫療體系、經濟成長放緩等問題,非洲諸國的穩定成長,對日本及整個國際社會的和平與穩定至關重要。

3. 以國際社會連結為基礎,日本與聯合國、聯合國國際開發計畫署(UNDP)、世界銀行(WB)以及非洲聯盟委員會(AUC)持續共同舉辦「東京非洲發展國際會議」,是為推動非洲自發性的改善(上述2問題)的組織。

日本非洲外交政策與經濟利益環環相扣,由於非洲勞動力與資源相對便宜,同時日本也希望減少對中國依賴,非洲國家對日本對外貿易越來越具吸引力。(AP)

2001年日本首相森喜朗訪問南非、肯亞與尼日時提到,「在21世紀,只有解決非洲問題才能實現全世界的穩定與繁榮」。安倍認為「今天非洲不該被視為援助者,而是共同成長的夥伴」,安倍政府透過官方開發援助(ODA)、提供多樣化貸款,鼓勵日本企業投資,舉辦「東京非洲發展國際會議」、高層不定期訪問非洲,擴大非洲軍事行動,結合公私部門為日本在非洲尋找新的位置。

日本的競爭優勢

日本與中國除了投資競爭外,兩國也競爭人道主義援助,中國經略非洲號稱包容性發展,中非合作公式「援助換取資源」不同於西方殖民模式,在非洲運作良好。但過去十幾年,大約有一百萬中國人移居非洲,同樣非洲人民喪失近十萬的工作機會,非洲人經常抱怨中國企業雇用非洲勞工的比例遠低於中國勞工。認為中國產品雖然不貴,但質量差,中國廉價商品取代當地生產產品,大量廉價商品湧入,當地小企業難以承受低價競爭,積怨已久,早已出現反中情緒,例如塞內加爾不允許中國人購買首都地區房地產;在坦尚尼亞,工會反對中國企業家干涉政府決定等等反制作為。2014年5月中國總理李克強承認,「非洲反中緊張局勢正在加劇」。之後,中國公佈外援新戰略,援助重點國家多在撒哈拉以南非洲地區,內容包含了醫療、農業、基礎設施項目。與過去不同的是,受援國增加了。

儘管日本經貿投資及援助經費遠不如中國,日本參與建設計畫所使用的產品、技術及施工品質遠優於中國。日本承包商不但雇用日本勞工,也雇用當地勞工,為當地民眾創造就業機會。日本提供人道援助有助於發展農業、教育、醫療及環保等。日本不斷擴大對非援助,2013至2018年間投入320億美元用於基礎建設、農業、醫療等領域計畫。2016年又宣佈投入300億美元,用以協助非洲經濟發展。這些經費多用於日本主要投資國蘇丹、肯亞、坦尚尼亞、莫三比克及尼日等國,這些國家也是中國主要投資國,自然與日本形成競爭關係,多少對心存忌憚。

日本不斷擴大對非援助,2013至2018年間投入320億美元用於基礎建設、農業、醫療等領域計畫。2016年又宣佈投入300億美元,用以協助非洲經濟發展。(www.friendsofeurope.org/)

日本不僅要在非洲擴大影響力,還要擴大軍事存在。日本高科技產品,文化與精神、科學、教育、語言、教育等等比中國更具競爭力,尤其日本自衛隊參與聯合國南蘇丹維和行動,這是塑造形象的一個重要組成因素,由於日本在第二次世界大戰結束後,長期實行和平主義政策,日本始終無法擁有國外軍事設施。為捍衛非洲的經濟利益,2011年日本向吉布地談判租用軍事基地,擴大其軍事設施範圍,部署C-130運輸機、裝甲車(Bushmaster)及增加基地軍事人員等。透過人道援助帶動經濟發展策略已有所成效,日本非洲政策建立在「利他主義」之上,為日本在非洲創造可靠的合作夥伴之形象。

日本布局非洲 平衡中國勢力

日本重新布局非洲不但有經濟也有政治因素,安倍不但親訪非洲,還調整非洲外交政策,目的是為了向非洲各國保證全力協助非洲發展,建立穩定關係,為經濟成長尋找新機遇。此外,中國在非洲勢力越來越龐大,非洲國家日漸依賴中國,同樣身為區域大國的日本,與非洲國家建立良好關係,也是為了平衡中國勢力。

日本與非洲地緣環境關乎「非洲-印度洋-太平洋」航行自由問題,2016年安倍在TICAD上,提出「自由開放的印度洋太平洋戰略」(Free and Open Indo-Pacific Strategy),強調重視自由、法律與市場經濟的場域,作為日美共同的外交方針。去(2017)年8月底外相河野太郎訪問非洲,出席莫三比克TICAD部長級會議。河野於會中傳達「法治」、「航行自由」的重要性,同與會國尋求共識。

「法治」、「航行自由」或許對非洲國家來說較為無感,但與中國有南海爭端的印太區國家來說,這是倡導所有國家遵守規則的特殊意涵。日本雖然不是南海聲索國,但在東海與中國發生類似的爭議,日本向非洲國家倡導「法治」與「航行自由」的重要性,當然也是爭奪地緣競爭優勢而來。

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