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超A評論》逆風高飛的菲律賓:馬尼拉國際機場擴建的政治經濟學

首都機場的建設是國家基礎建設的試金石,經濟成長力道強勁的東南亞國家紛紛擴建巨型機場之舉,不只反映對於未來經濟成長的期待,也考驗著政府是否有足夠的治理能力,處理複雜的大型基礎建設的勢力糾葛。

王文岳/國立暨南國際大學東南亞學系助理教授

東南亞的航空市場為當今全球航空業最大的成長熱點,此區域的國家進入激烈的機場競爭,除了擴張相互連結的航線,國際與國內機場的持續擴建、升級與新建,亦是航空業興盛的直接表現。

機場的興建考驗著國家的治理能力,主要原因在於當前全球經濟的競爭下,首都國際機場與聯外基礎建設已是連結全球市場的通道,因此當今東協各國的首都機場建設,莫不在招標、規格、設計、施工、募資、法規上力求與國際接軌,而機場興建決策過程所涉及的政治經濟權力角逐激烈更不在話下,由這個角度來說,首都機場的建設是國家基礎建設的試金石,經濟成長力道強勁的東南亞國家紛紛擴建巨型機場之舉,不只反映對於未來經濟成長的期待,也考驗著政府是否有足夠的治理能力,處理複雜的大型基礎建設的勢力糾葛。

最近幾個月,菲律賓一連通過納卯(Davao)與卡利博(Kalibo)機場的興建提案,而在日本的貸款下,保和島(Bohol)島的機場擴建案也獲得通過。再加上圍繞著馬尼拉國際機場的擴建議題,菲律賓儼然是亞洲地區最熱門的機場建案地。菲律賓何以一口氣擴建這麼多機場?其實這和長期的基礎建設不足,以及杜特蒂的鐵腕有關。

8月17日,一架廈門航空編號MF8667的737型客機,在馬尼拉國際機場降落時偏離機場跑道,造成客機左翼觸地,所幸最後安全停靠。然而,此一事件亦突顯菲律賓國際機場設備不足的問題,加速新機場的興建再成重要議題。

8月17日,一架廈門航空編號MF8667的737型客機,在馬尼拉國際機場降落時偏離機場跑道,造成客機左翼觸地,所幸最後安全停靠。(AP)

菲律賓的馬尼拉機場的正式名稱是「尼諾伊.艾奎諾機場」(Ninoy Aquino International Airport)在菲律賓本地簡稱為 NAIA,光臨過此一機場的台灣旅客,對於機場通關與聯外交通,應該都會有強烈的「復古感」,和以前的松山機場頗為類似。此一機場的原名,稱為「馬尼拉國際機場」(Manila International Port),在國際上仍常通用此一名稱,而此機場被改為在台灣通稱的「艾奎諾機場」,則因源自於與台灣高度相關的重大民主歷史事件有關。

菲律賓的馬尼拉機場的正式名稱是「尼諾伊.艾奎諾機場」在菲律賓本地簡稱為 NAIA,光臨過此一機場的台灣旅客,對於機場通關與聯外交通,應該都會有強烈的「復古感」。(ABS-CBN News)

在馬可仕統治時期,菲律賓的民主運動領袖艾奎諾在1972年起遭到政治迫害入獄,此間他在獄中仍然持續抗爭,在身體狀況惡化下,1980年獲准赴美保外就醫。艾奎諾於1983年得到馬可仕保證決意返回菲律賓領導反對運動,在返回之前,艾奎諾在桃園機場召開國際記者會,表明返回菲律賓的心願,並言明接到死亡威脅。記者會之後,艾奎諾持假護照通關,一路上大批的國際記者隨行,並且持續錄影。當華航編號CI811的班機抵達馬尼拉國際機場以後,接獲線報的5名菲律賓軍方人員上機,確認艾奎諾身分以後,隨即將其押解下機。未料,艾奎諾步出客機的同時,機場埋伏的狙擊手擊中艾奎諾頭部,艾奎諾自客梯直墜地面而亡。此一過程為隨行記者攝錄,畫面立即傳播到世界,舉世譁然。

艾奎諾遇刺後,反對陣營氣勢水漲船高,3年之後,發生人民革命,迫使馬可仕逃亡。艾奎諾的遺孀柯拉蓉於1987年憑著人民力量就任總統,馬尼拉國際機場更名為「艾奎諾國際機場」,紀念這位世界級的菲律賓民主鬥士。

艾奎諾步出客機的同時,機場埋伏的狙擊手擊中艾奎諾頭部,艾奎諾自客梯直墜地面而亡。此一過程為隨行記者攝錄,畫面立即傳播到世界,舉世譁然。(panahonngpilipino.weebly.com)

然而,艾奎諾機場的命運就如同人民革命之後的菲律賓一樣,建設停滯不前。除了內部管理不善,安全人員公然索賄之事普遍,菲律賓政治腐敗可見一般。菲律賓著名的學者貝洛(Walden F. Bello)認為菲律賓政府本質上是「反發展型國家」(Anti-development State),政權的更換只是另一批精英執政,即使人民革命以後,接連的柯拉蓉、羅慕斯、雅羅育、艾奎諾三世等政府亦無執政實蹟,看不見菲律賓經濟的亮光。然而,近年菲律賓經濟在海外移工匯款與商務外包產業的帶頭下連年成長,已是東協國家中成長最快速的國家。再加上人口紅利驚人,篤信天主教的菲律賓人口成長迅速,迄今已達一億躋身大國之列,加上23.5歲的人口中位數,有識者對菲律賓的新一代寄以莫大期望。在這樣的背景之下,馬尼拉都會區人口竟達2000萬人,艾奎諾機場設施早以不敷使用,考量毗臨的新加坡、香港、東京、曼谷、桃園機場均為強大競爭力的全球級機場,連柬埔寨都在中國資助的情形下擴建機場,艾奎諾機場的改建勢在必行。

有鑑於艾奎諾機場改建茲事體大,菲律賓各大集團均有意參與此一工程,現今已整合為四大團隊。第一是「超級聯合集團」(Super Consortium),由菲律賓最有勢力的七大財團所組成,也被本地媒體稱為「超七」(Super Seven),包括Ayala企業(Ayala Corp, AC)、JG Summit控股公司(JG Summit Holdings, Inc, JGS)、Aboitiz地產集團(Aboitiz Equity Ventures, Inc., AEV)、聯盟全球集團(Alliance Global Group, AGI)、都會太平洋投資公司(Metro Pacific Investments)、LT集團(LT Group, LTG),以及菲律賓投資發展集團(Filinvest Development Corp, FDC)等7大財團,再加上菲律賓前首富陳永栽的AEDC,與新加坡的樟宜機場集團的參與,超級聯合集團成為兼具龐大財力、技術與投資招募能力的團隊。超級聯合集團提出的改建計畫高達67.5億美元,目標在將現行機場的3千1百萬過境旅客吞吐量提升為1億。

主要的擴建工程除了擴增現有的航廈與登機匣口以外,並將興建第三跑道。超級集團最具競爭力之處,在於採取BOT模式,菲國政府不用支出任何成本,完全由集團參與者負擔,但機場興建完成之後,集團將可擁有35年的經營權,之後再移交予政府。

超級聯合集團提出的改建計畫高達67.5億美元,目標在將現行機場的3千1百萬過境旅客吞吐量提升為1億。主要的擴建工程除了擴增現有的航廈與登機匣口以外,並將興建第三跑道。(Bloomberg TV Philippines)

超級聯合集團的擴建計畫的第一個競爭者,是Megawide建設公司(Megawide Construction)與其印度夥伴–GMR基礎建設公司(GMR Infrastructure)。他們的計畫總額30億美元,目標是透過跑道與滑行道的整修,將機場吞吐量提升為7千2百萬。一旦機場計畫完工以後,集團要求18年的合約,對於政府來說,具有較高的彈性。

菲律賓的機場熱潮並不限於前兩個集團所提出的建設案,旗下擁有營建公司、涉入基礎設施、採礦、石油和電力資產等業務範圍的的菲律賓食品飲料龍頭生力啤酒集團(San Miguel),也在2016年提出在布拉干省(Bulacan Province)以BOT方式另建機場的計畫,此一計畫主要的目的,在於取代馬尼拉國際機場,在無需政府補貼的情況下,生力集團的機場建設計畫預估總額7000億披索,機場年吞吐量為2億,具有4條跑道,並且可以創造100萬工作機會;完工後的經營權要求為50年,倘若獲得批准,將具成為世界第一大機場的潛力。

菲律賓食品飲料龍頭生力啤酒集團,在2016年提出在布拉干省以BOT方式另建機場的計畫,此一計畫主要的目的,在於取代馬尼拉國際機場。(網路)

另外,菲律賓由施至成為首的首富家族–施氏家族(Sy family),其旗下的SM投資集團(SM Investment)與本地夥伴太陽集團(Solar Group)亦提出一個瀕三立點海軍基地(Sanley Point)的機場興建計畫,總額為120億美元,預計機場吞吐量為1億2千萬旅客,並且集團將有50年的經營權。此一計劃最大的優勢在於日本國際協力機構(Japan International Cooperation Agency, JICA)的背書,目前日本國際協力機構負責襄助日本政府改善運輸網路,此計畫得到認可,等同可行性甚大,並且被認為是較能直接與曼谷、首爾、香港、新加坡相互競爭的提案。

杜特蒂自上台以來,雖然在國際人權與打擊毒品交易的作為上屢屢引起爭議,但其戮力發展的交通基礎建設,對於飽受交通之苦的馬尼拉無疑打下一劑強心針,廣受菲律賓人好評。因此,菲國國民也普遍期待杜特蒂的鐵腕作為亦可運用於基礎建設上。有鑑於機場擴建尚需考量聯外交通等問題,複雜度與專業度均高,將提振國家門面與經濟發展掛勾的前提下,杜特蒂如何擬訂標準,決定未來機場的走向,將明顯是政治性與專業性的重大角力。

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