晴時多雲

林濁水觀點》「民進黨一軍在國會」總統一句話解開憲改死結?

馬總統和蔡總統同樣有技術官僚治國的信念,所以他們同樣反對內閣制,也同樣一上台就組成技術官僚和學者內閣,只是內閣愈組愈辛苦,愈找不到好部長,而我們國家機關又已經失去培育像樣政務官的機能。當蔡總統一句「民進黨一軍在國會」,而民眾支持恢復閣揆同意權又超過7成時,就客觀形勢和人民主觀期待來說,憲改採取內閣判可以說已經萬事俱備,只欠總統吹起東風了。

林濁水

「民進黨的一軍在國會」,蔡總統這一句話很顛覆性,顛覆了台灣政壇認定國會是政壇二軍的傳統論述。

這一個傳統論述影響深遠。首先,它使歷任總統組內閣時,捨國會議員而就技術官僚和學者;其次,雖然必須憲改有高達8成的民意支持度,認為應該恢復閣揆同意權的,依「台灣指標民調」2014年12月調查也獲得高達71.5%支持度,但是,基於國會是二軍的認識,總有憂心忡忡之士,認為萬萬不能進行憲改,否則,憲改缺了多數民眾超高度支持的恢復閣揆同意權會不容易通過公投,但是,一旦通過恢復閣揆同意權的憲改,權力運作會更傾向內閣制,那麼二軍的國會議員將取代一軍的技術官僚,後果不堪設想。

馬總統和蔡總統同樣有技術官僚治國的信念,所以他們同樣反對內閣制,也同樣一上台就組成技術官僚和學者內閣。

蔡總統一句「民進黨一軍在國會」很具顛覆性,顛覆了台灣政壇認定國會是政壇二軍的傳統論述。(取自蔡英文臉書)

民主政治發展到上個世紀,在政黨政治的運作下,行政體系在人事制度上,區分政務官和常任文官兩個系統。政務官隨選舉進退,職位沒有保障,幾乎清一色是執政黨黨員,他們要具備政治的領導能力,擅長溝通、整合、決斷,可以帶動改革變遷;相對的,常任文官是永業公務員,接受文官中立的限制,被要求的秉賦是專業、服從、維持系統穩定。在政務官事務官分途的理念下,美國、日本、英國,公務員出身的政務官,頂多只會佔內閣一成多的比例,而且都對常任文官的參選助選有嚴格的限制,美,英、日公務員要參選國會議員必須先辭職。

至於法德兩國,有公教經歷的部長比美日英多得多,但是他們並不像台灣一樣,直接由公務員跳進內閣,他們入閣的前提是先選上國會議員再說。

英日德這樣做,除了符合內閣制閣員由議員兼的要求之外,還有幾個非常重要的效果:

1、換句話說,公務員再優秀,一定要下定決心「以政治為志業」,願意面對民意的考驗參加選舉承擔起投入零合遊戲的風險,先進入國會才能談入閣。無論如何,沒有「以政治為志業」的志向,本質上就不是政務官,擺在政務官的位置怎麼也不洽當。

2、民主時代,誰有民意支持誰講話大聲。歐陸國家的部長是資深且有能力的國會議員,和一般議員站在一起,地位優越,受到尊敬,推動政策便有氣勢;相反的,台灣沒有當選過國會議員的部長,站在有民意基礎的立委前面,景況便矮了一大截。

3、經過選舉,才能培養理解民意敏銳力,當政務官才不致於閉門造車,也才知道要怎樣跟民眾溝通。

4、進入國會後,熟悉國會運作,將來當部長時,才有面對國會的能力;同時在國會中培養團隊合作和整合社會價值的能力,面對爭議性問題才不致於見樹不見林。

從上面的分析,就可以很清楚地了解我們的問題是出在那裡了。

台灣逆著西方國家的慣例,在國會二軍的信念下自以為是地安排制度和人事權力行使途徑,其代價有多麼巨大。(資料照,記者羅沛德攝)

當我們逆著西方國家的慣例,在國會二軍的信念下自以為是地安排制度和人事權力行使途徑,其代價有多麼巨大。事實上,不只在西歐,內閣幾乎全是國會議員出身,連在美國,內閣部長最大宗來源也是國會議員、州長等民選公職,只具備高階公務員資格而沒有經過選舉洗禮的少之又少。然而,由於我國這個既非內閣制又非總統制也不是西歐準內閣制甚至也不是法國雙首長制的混亂體制,再加上由兩蔣建立但是到現在朝野都硬不肯放棄的國會怪制,的確使台灣國會培育政務官的功能大不如正常民主國家,以致於雖然蔡總統說「民進黨的一軍在國會」,但我仍然遇到民進黨一向質疑內閣的大老說:你認為國會議員真的有那麼多適合當部長的嗎?我的回答是,那麼要繼續重用技術官僚嗎?這麼多年來的教訓還不夠嗎?現在總統已經承認一軍在國會了,還要刻意排除立委當閣員,難道非「一軍國會,二軍執政」不可嗎?他聽了啞口無言。

本文的結論是:

1、為了讓國會能夠像西方民主國家一樣成為國家培育內閣政務官的場所,一定非修憲並大刀濶斧拋棄兩蔣留下的怪誕國會體制不可。

2、無論像樣的總統制、內閣制、準內閣制,它的國會固然都有不錯的培育政務官的功能,但無疑的,內閣制和準內閣制的效能更好。其中以英國最為典型,英國一個政黨在野時就有了由國家支持的影子內閣,一旦政權輪替,甚至可以做到今天選舉結束,明天訓練有素的影子內閣就無縫接軌地上台。因此,既然國會二軍的迷思民眾已經不再相信,蔡總統更坦言民進黨一軍在國會,而民眾支持恢復閣揆同意權又超過7成,那麼就客觀形勢和人民主觀期待來說,憲改採取內閣判可以說已經萬事俱備,只欠總統吹起東風了。

陳、馬、蔡三位總統,十多年來施政都困窘萬端,內閣愈組愈辛苦,愈找不到好部長,我們國家機關已經失去培育像樣政務官的機能是關鍵,所以內閣的爛從馬開始,現在更惡化,在馬總統第二任,已經出現了堂堂部長民眾多半不認識的情況,現在,甚至於連民進黨的立委都說許多部長他叫不出名字,內閣竟弱勢到這個不可思議的地步。

國家沒有培育政務官機制的問題,若不解決,未來總統的處境肯定比蔡總統更慘更慘。

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