晴時多雲

林濁水觀點》民眾滿意度驟降與總統危機處理策略(四):總統閣揆不滿度齊飈升,非採革命性手段不可

時間回到1997年修憲之際,國民黨與民進黨各自認為自己已經要到該要的、擋掉該擋的,結果雖不滿意,但尚能接受。然後,漫漫時光過去,國、民兩黨又各自歷經執政、下野、再執政,這才發現當初要到的是不該要的,擋掉的,是不該擋的。

林濁水

新政府無論是內政、國安事務都狀況頻頻,關鍵在於中華民國憲政體制有兩個大破口。

一個破口出現國安體制上:同樣是雙首長制國家,我國和法國國安大權都在總統手中,不同的是法國總理領導情報局和國安幕僚,形同總統的國安秘書長;但是中華民國,一直沿襲蔣介石把得安局國安會從內閣切割出來搬到總統之下,使國安會和內閣成了兩個不相隷屬的機關分別由總統和閣揆領導的體制,以致決策執行的銜接經常出現破綻,成了今天新政府南海仲裁案處理得亂成一團的關鍵

另一個破口更嚴重,那就是中央行政上,有實質人事和決策權的總統不能主持內閣會議,而有權主持內閣會議的閣揆卻沒有實質的人事和決策權;有實質主導權的,不能掌控法定的指揮程序,有法定的指揮權的,卻沒有真正的權力。

於是權力現實和體制規範間出現了巨大的破口。

同樣是雙首長制國家,我國和法國國安大權都在總統手中,不同的是法國總理領導情報局和國安幕僚,形同總統的國安秘書長;但是中華民國的國安會和內閣是兩個不相隷屬的機關,分別由總統和閣揆領導。(圖:台北市攝影記者聯誼會提供)

西歐半總統制國家,也就是直選總統,同時有一個必須向國會負責的總理,運作上有倒閣解散國會配套的國家,共有6個,芬蘭、奧地利、冰島、葡萄牙、愛包括戴高樂制的法國。1997年,中華民國修憲就是以半總統制中的法國戴高樂制當做範本的。

根據2012年世界銀行評估,在列名政治穩定、政府效能、貪汙控制績效前10%,或者前20名的國家,芬、奧、冰、愛4國都非常亮眼地列名其中1,至於台灣學習對象的法國則不在內。台灣當時憲改如果以芬、奧、冰、愛4國為模範的話,除了取法乎上之外,修憲的工程也比較簡單,例如,在增加倒閣解散國會配套外,國會的閣揆同意權不一定要取消。

2012年世銀評量之政治穩定、政府效能、貪汙控制績效前10%國家。(作者製表)

台灣1991、1992、1994年,3次修憲後,1995年 大法官會議解釋說:「行政院院長既須經立法院同意而任命之,且對立法院負政治責任,基於民意政治與責任政治之原理,立法委員任期屆滿後第一次集會前,行政院院長自應向總統提出辭職。2」 1996 年,大法官會議又公布 :「行政院院長於新任總統就職時提出總辭,係基於尊重國家元首所為之禮貌性辭職,並非其憲法上之義務。」3

依據這兩個解釋,當時大法官認定的我國體制是屬於冰島、愛爾蘭體制而不是戴高樂體制4。既然如此,台灣雖然仍然須憲改,但改的幅度既可以小些,改的效果也當好些。

西歐半總統制國家6個,中華民國憲改不取法乎上,而以稍差的法國做典範,原因可能是法國大家比較熟悉;也可能是「堂堂中華民國,要學就學大國,哪有學小國的理由」;然而最關鍵的原因,應該是6國之中,法國總統權力最大。在1996年的情境中,修憲若不強化總統權力 ,成功的條件並不存在。依據憲法規定,西歐半總統制6國之中,法國總統權力偏小,而且法國依戴高樂意思把總統和總理權力劃分得最清楚5,但是實際行憲的結果法國總統權力反而最大,這發展實在很詭異。其中兩個因素是關鍵:

一是戴高樂既是二次大戰法國的民族英雄,又是結束阿爾及利亞軍事叛亂的強人,還終止了法國二次大戰後政局的動盪,並一手締造了第五共和...,這樣地顯赫,一旦當上總統,氣勢自是難擋,於是形成了總統強勢領導的傳統;另一個原因是法國戴高樂憲法規定了總統主持部長會議的權力。

戴高樂既是二次大戰法國的民族英雄,又是結束阿爾及利亞軍事叛亂的強人,還終止了法國二次大戰後政局的動盪,並一手締造了第五共和。一旦當上總統,便形成了總統強勢領導的傳統(Bundesarchiv, B 145 Bild-F010324-0002 / Steiner, Egon /wikimedia.org)

西歐半總統制國家包括法國,在憲法中明確區分總統和總理領導的「政府」為兩個不同的憲法機關。總統是主權和憲政秩序的維護者及國會和政府互動間的仲裁者;總理在政黨政治的運作下領導政府施政並和國會互動6。在這樣的定位下,芬蘭、葡萄牙憲法都明確規定部長會議由總理主持7。但是有趣的是,兩國又規定,總統如果受邀參加部長會議,則會議改由總統主持,以示對國家元首的尊崇;只是總統出席部長會議不是常態,因此政府由總理領導;至於法國在憲法中明定總統主持每星期固定召開的部長會議8,於是政府的主導權就由總理轉移到了尊貴的總統手上。

1990年代,在民進黨發動總統直選運動後,台灣政學界開始討論一旦總統直選,相對應的憲政體制選擇問題。國民黨主流派基本立場是:

1、維持兩蔣以來總統主政的實權。

2、五權憲法必須微調但是不可以大變,所以「行政院為最高行政機關」的規定不動。

在這樣的條件下,戴高樂制就成了國民黨主流派的唯一選擇。

國民黨的非主流派及後來的新黨則堅決反對戴高樂制,認為五權憲法不可以有任何動搖,根本不應該修憲。至於原來率先推動總統直選運動的民進黨比較複雜,在建黨當年,黨員清一色維持舊的黨外傳統堅持內閣制,也自然從沒有人提到總統直選。但是只過了一年,總統直選主張異軍突起成為主流。不過,1987年被提出和直選配套的是冰島、愛爾蘭一樣的半總統制,或是叫「準內閣制」。

此後,到1995年前後,民進黨幾乎已經沒有人再堅持黨外時代的純粹內閣制的主張了;相反的,主張總統制的成為主流,其次是冰島、愛爾蘭式半總統制也有不少人支持;支持法國戴高樂式雙首長制的最少,但是,一方面偏偏最服膺戴高樂制的許信良在1996年當選黨主席;另一方面,1994年通過總統直選前後,國民黨也開始對戴高樂制興趣勃勃,於是在黨的領導人合流之下,雙方積極一齊推動取消閣揆同意權,改成戴高樂式的雙首長制修憲。

1995年立委改選後,國會生態大亂,是為「二月政改風潮」。這風潮進一步激化國民黨推動戴高樂式雙首長制修憲的決心。

1995年立委改選,新黨崛起,衝擊所及,164席立委中國民黨只剩85席,只比半數多3席,國會優勢岌岌可危,於是第2年掀起一波波2月政改風潮:

2月 1 日立法院院長選舉,第一輪投票,施明德和劉松藩各有 80 票,打成平手, 第二輪投票國民黨才以 82 票對 81 票驚險過關。其間假如不是扁嫡系張晉城跑票,國會議長早已政黨輪替。接下來,國會行使閣揆同意權,連戰以85比77票驚險過關。展望未來國民黨憂心忡忡,自己盤算藍的基本盤雖然有絕對優勢,未來總統仍然可以勝選,但是國會多黨化已成為趨勢,國民黨本身黨紀又不保險,縱使李總統接班人連戰勝了總統,閣揆恐怕也不一定保的住,因此決心修憲取消國會閣揆同意權。

恰巧早一年1994年省長民選後,宋楚瑜又掀起把中央政府震得東倒西歪的葉爾欽效應,這使國民黨主流派覺悟非修憲凍省不可,於是「取消閣揆同意權」和「凍省」兩大需求滙流成為1997年修憲的兩大個動力。

凍省,對國民黨而言是在台灣和中華民國一樣大的前提下,省長民選後葉爾欽效應衝擊讓國民黨受不了,所以必須要解決;在民進黨來說,則是既不容許葉爾欽效應在台灣爆發,也不容許台灣是省不是國家,所以廢省更勢在必行。

1992年,李總統修憲規定省長民選,我大為吃驚,認為勢必引發葉爾欽效應,應該利用解決葉爾欽效應爆發的危機的一併解決危機和台灣是省不是國家的問題,便起草了廢省修憲案,當時民進黨立委只有51席,說服了國民黨立委後獲得80多席連署,由於和李前總統省長民選目標衝突,李總統下令國民黨立委撤簽,但是1994年省長選出後,宋楚瑜果然大展葉爾欽威風,我重新發起凍省修憲,連署突破百人,李總統藉勢修憲凍省。

弔詭的是,廢省和中央政府體制憲改兩股力量滙流大大強化了憲改的動力;但是也使目標複雜化增加了憲改的阻礙。

就藍營來說,深藍基於反台獨立場固然反對廢省,但對本土藍而言,省議會是地方派系的大本營,所以本土藍也反廢省。而就民進黨來看,主流主張總統制,假如兩個修憲目標不綁在一起,根本不會放戴高樂式的憲改過關。

1994年省長民選後,宋楚瑜又掀起葉爾欽效應,這使國民黨主流派覺悟非修憲凍省不可,於是「取消閣揆同意權」和「凍省」兩大需求滙流成為1997年修憲的兩大個動力。(資料照,記者廖振輝攝)

當時修憲機關是國民大會。修憲的門檻超高,必須3/4國大出席,出席的3/4支持,修憲案才會通過。在新黨崛起的效應下,國民黨在國民大會失去了早年擁有3/4絕對多數的優勢,1995年選舉過後,334席國大中,民進黨擁有99席,佔了29.64%,中國國民黨剩183席,比例只有54.79%,必須兩黨通力合作才有修憲成功的機會。

當時修憲的條件是太嚴峻了,所以各路人馬縱橫捭闔,卯足全力角力。

1996 年底朝野舉行修憲的會前會「國家發展會議」,達成憲改虛省和取消國會同意權及解散倒閣配套等共識。

接下來,1997年5月5日國大開議。國、民兩黨雖然都有修憲的強烈意願,但是各路人馬,對憲改內容爭議非常劇烈,以致於一直到7月21國大閉幕之前一再協商,單單國民兩黨黨對黨協商了4次,黨團對黨團更協商了17次。過程中雙方不斷喚價還價,無法進行完整的配套討論。在協商中民進黨中總統派的動向是修憲成敗的最大關鍵。總統派認為戴高樂制根本不能算是民主體制,而是「袁世凱式」的「超級總統制」。為了遷就民進黨總統制,於是戴高樂制中兩個關鍵性的配套:總統主持部長會議的權力和主動解散國會的權力被放棄了。

無論如何,體制雖然修得不成配套,但是國、民兩黨中的各路人馬都認為巳經要到了最該要的、擋掉了最該擋的,也都相當不滿意但也非常能接受。不料等到2000年政黨輪替後,國、民兩黨卻發現他們原來要到了最不該要的,擋掉了最不該擋的:

假如國民黨不是要到了取消閣揆同意權,那麼2000年陳水扁雖然贏得總統選舉,但國民黨將仍擁有國會多數而得以繼續執政。

假使民進黨總統派不是擋掉了主動解散國會權,那麼陳總統將可以像1988年的密特朗當選連任,藉著高聲望解散國會重選一樣奪回國會多數,以順利執政,或者至少可以用解散國會的威脅,順利推動政策。

又假使民進黨總統派不是擋掉了總統主持部長會議的權力,則陳總統在8年執政時決策和執行的品質一定可以大幅改善9

命運真是結結實實地對精打細算的兩黨分別開了個天大的玩笑。

要維持總統自兩蔣以來主政的大權,這在李總統時代比較不成問題,因為一則民眾心中兩蔣建立的總統權威不會一下子消褪;二則,李總統有「民主先生」的歷史光環;三,1990年代國民黨對社會和政治的掌控能量還非常強大。

只是這三個條件在2000年後不再能發揮鞏固總統的權力的作用,於是在漫漫歲月中,總統執起政來愈來愈吃力。

堅持戴高樂制,總統卻欠缺主持部長會議的配套,結果是總統在內閣決策和人事上有實質的主導權,但是卻沒有法定的指揮程序。面對這一個權力和規範的破口,陳、馬、蔡三位總統都努力找補救的方法,現在看來,找的方法愈來愈多也愈來愈古怪,但卻愈來愈沒有效果。

這是當然的,憲政體制的破口應該只能堂堂正正地經由憲改的途徑去解決,不是巧門可以奏效的。若要從憲改上來做那麼解決權力現實和體制互相扞格之道可以是:

1、維持總統主政現實,俢憲廢行政院,採取美國式總統制。

2、維持總統主政現實,修憲讓總統主持內閣會議,採取韓國或俄羅斯大總統制。

3、維持總統主政現實,修憲讓總統主持內閣會議並採取法國換軌制。

4、維持現行架構,最有實力的政黨領導人全捨總統而選國會議員,當選後組閣,採西歐除法國外多數半總統制國家的作法。

5、恢復閣揆同意權,採用芬蘭模式。

然而,縱使進行憲改,那總得花相當長的時間,在憲改之前又要怎樣彌合權力和體制規範的破口,使施政比較順遂,民眾比較幸福?這個問題我們恐怕非得下定決心,進一步採取革命性的手段不可了。

註:

1. 新加坡雖然不算民主國家,但一樣是總統直選而總理主政的國家,三項評比也都名列世界前茅。

2. 釋字第 387 號。

3. 釋字第 419 號。

4. 換句話說,是所謂的總理總統制而不是總統國會制。

5. 戴高樂1946「拜優宣言」(Bayeux Declarat)。但是1962 年 10 月戴高樂則在選 舉期間公開支持政黨候選人,其由超黨派仲裁者變成實質的政黨領導人,但是仲裁權卻仍然擁有。

6. 法國和俄羅斯憲法把總統和政府分開。法國總統和「政府」分開規定。第2章總統。規定他的職權是維護憲法之遵守,為國家正常運作的仲裁者。以及維護國家主權。在仲裁者的定位下,總統可以有把重大政策交付公民投票、諮詢總理及國會議長後解散國會和統帥權。另外又在52條規定總統談判並批准條約。

第3章政府。規定政府制定並執行國家政策,支配行政機構及軍隊。總理指揮政府,負責國防。

7. 羅馬尼亞的規定也類似,有關外交政策、國防、維護治安等涉及國家利益問題之外的會議,應總理請求才出席。芬蘭總理主持部長會議,名為國務委員會會議,如果邀總統出席,才由總統主持。

8. 名義和葡萄牙的國務會議一樣,但實際上完全不同,就是部長會議。法國在國務會議之前總統還主持「部際會議」(Interministerial council),處理最重要與最爭議或的法案,總理無法裁決定案的法案。

9.有趣的是,修憲時痛批戴高樂制是袁世凱制的總統派,如許志雄在陳隆志教授主持的研討會中明白表示,沒有賦予總統總統主持部長會議的權力和主動解散國會等4項權力是修憲最大的錯誤。

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