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專欄

林濁水觀點》一中政策,困窘於新時代的舊典範(一)

一中政策對中美兩國來說固然擁有美好的黃金歲月,但是在後冷戰的第一個十年,就已一再遇到驚險的挑戰,到了2001年之後,全球經濟既遭遇網路泡沫和金融風暴兩大衝撃,政治上更遇到中國崛起,中國國家戰略正式告別韜光養晦,進入中國偉大復興階段,等到川普帶領一批親俄親台,對中國還有意見強烈的閣員上台,就不能再說挑戰一中政策純粹是川普個人離經叛道的行徑了。

林濁水

川普令人驚訝的不只是和"The President of Taiwan"通了電話,還在於公開質疑美國為什麼要遵守傳統的一個中國政策。這質疑給了奉「一中政策」為圭臬的美國外交圈建制派人士大大的震撼教育,認為一中政策是美國賴以有效維繫美中台關係良好運行的典範,不應該被個性魯莽民粹,對一中政策毫無概念的川普挑戰。

然而,這一番背離建制傳統的台灣震撼會發生,真的只是因為川普太過於離經叛道的個人性的、偶然性的因素嗎?答案沒這麼簡單,依評論家杭之的說法,一中政策「像是一個典範」,是美國現行建制派在過去半個世紀在既聯合又鬥爭的互動中折衝出來的,現在因為全球戰略格局的變化,應該進行典範轉移了,何況「連東風也齊備」- 這恐怕才是一個切入問題的正確角度。

川普公開質疑美國為什麼要遵守傳統的一個中國政策。這質疑給了奉「一中政策」為圭臬的美國外交圈建制派人士大大的震撼教育,認為一中政策是美國賴以有效維繫美中台關係良好運行的典範,不應該被個性魯莽民粹,對一中政策毫無概念的川普挑戰。(REUTERS)

一中典範早就被挑戰

其實不必等到川普出手,一中典範早就被挑戰了。美國一中政策做為冷戰期間形成的典範,它的黃金時期是1980年代,到了冷戰結束就一再面臨強烈的挑戰。美國的一中政策是為了在冷戰架構下,實踐聯中制蘇的戰略目標而規劃出來的。從1972年到1982年10年間,架構起美國的一中政策的基礎文件《上海公報》、《建交公報》、《817公報》和《台灣關係法》等陸續簽署和通過。接著,1980年代中美兩國戰後近70年來關係最美好的蜜月期,三公報有關台灣部分的規定,對美國而言,基本上建立在把台灣當成美國拉攏中國制蘇籌碼的精神上;就中國的理解則是統一前的過渡性措施;至於美國國會的立法,《台灣關係法》則課以美國政府以台灣在被統一前維護台海和平和台灣安全的義務。

在中美蜜月期間,中美建交,中華民國邦交國剩下不到30國,台灣失去北京值得擔心的掙扎能力;中美為制蘇建立軍事情報技術協助機制,美國産業資金、技術開始流入中國;台美關係則被嚴格限制為非官方的「純民間關係」,台美雙方禁止官署的往來。在中美蜜月期間,台灣處於外交上最被貶抑,最孤立的處境,唯一值得慶幸的是,這時台灣經濟仍然維持強勁成長的勢頭。

雖然台灣在國際地位上處境極度委屈,但從中美處於蜜月,共同對抗蘇聯,整個太平洋海域平靜無波,美國一點也不必為兩岸問題有任何擔憂等角度來看,無疑的,美國認為一中政策是非常成功的政策。但是,美國的一中政策既然是為了因應冷戰體制而規劃出來的典範,到了冷戰結束,一中政策和新的世局結構之間就逐漸出現了一連串的扞格。

首先,美國聯中制蘇的戰略正式結束;其次早在蘇聯瓦解前,中國爆發天安門事件,全球震驚,美國中止中美軍事、經濟交流,兩國蜜月期宣告結束;等到蘇聯瓦解,北京和莫斯科全都調過頭來合作抗美,進入了高度的軍事合作關係;俄羅斯為了窘迫的財政,大量出售中國武器,1992年蘇愷戰機Su-27SK開始交貨,此後中國軍費長期成長率高居全球第一,不只台海制空權失衡,更引發東亞各國的不安;相對於北京在天安門的作為,台灣開始民主化,兩岸民主反民主對比和冷戰的兩蔣時代大不相同。

在這樣的大變化之下,各國紛紛適度地改善讓台灣過度委屈的「非官方關係」,例如,提升代表處位階功能和進行航權談判;又如,布希批准F16軍售;再有柯林頓1994年調整對台新政策等等⋯這一些因應後冷戰新時局的措施接連發生,都令中國認為美國等國脫離了一中原則,讓中國不斷累積憤怒,1996年終於引爆了的飛彈試射事件。在這段期間,中美領導人見面,毫無例外的雙方一定會搬出三關係法在一中政策和一中原則上各說各話,針鋒相對。

布希批准F16軍售、柯林頓1994年調整對台新政策等等⋯這一些因應後冷戰新時局的措施接連發生,都令中國認為美國等國脫離了一中原則,讓中國不斷累積憤怒,1996年終於引爆了的飛彈試射事件。(http://www.taiwandc.org/)

挑戰的兩個途徑

一中政策既然是典範,卜睿哲說「是有一些限制」,但是他承認其中一些限制,已經隨著時間逐漸放鬆,也許未來可以進一步放鬆。無論如何,他的說法無非是說舊典範有時而窮,必須尋求因應的途徑。基本上,因應的途徑有兩個。:

一、賦予舊典範新解釋

其內容如美國對台F16軍售和美日安保新指針,美日紐澳安保的重新鞏固,安保條約經這一番處理,防範已經有重新定義,不再是蘇聯;另外,相對應於美國的一中政策,中國的典範則是一中原則,現在也做了新解釋,那就是江八點。

二、制定局部性的新政策以彌補舊典範和新結構間的破口

冷戰時期的舊典範包括動員勘亂體制和蔣經國的三不政策,現在修訂《憲法增修條款》取代《動員勘亂臨時條款》, 並制定《兩岸人民關係條例》,設境外轉運中心,以及兩岸間的兩岸協議。最值得注意的還有冷戰結束前夕,北京立下「內事外辦」原則制定的台商比照外商辦理的一系列台商管理條例美國的舊典範中對台灣最不公平,限制最嚴格的就是卜睿哲說的,美台來往必須 「不是官方關係」。美台必是「純粹民間關係」的原則在美國《台灣關係法》有詳細的規範。依據舊典範的精神,直到1997年之前,在民間關係的限制下,AIT不能在台灣的護照上蓋章,1994年前雙方官署不能往來,然而,這樣的限制在全球化益加深化的1990年代後實在不切實際得可笑,於是1994年在柯林頓發佈對台新政策後就改變了。然這一改變,要說雙方還不是官方關係實在難以自圓其說。到今天雙方距離健康的官方關係仍然有非常大的一段距離,但是無論如何,已經不再是純民間關係了,也許,可以說是「準官方關係」。不必懷疑,這一個巨大的轉變,不會令北京感覺良好

民進黨中國政策大辯論和圍交策略(Congagement)

柯林頓緊接在蘇聯瓦解,美國冷戰大獲全勝的勝利喜悅中當上美國總統。在全球化,民主化、自由化的理念下以全面「交往」戰略取代冷戰時期美國的圍堵戰略。1998年,民進黨黨主席許信良服膺福山所說的「歷史終結論」和柯林頓的擴大交往戰略,認為全球化、民主化、自由化是沛然難擋的大勢,他舉辦了中國政策大辯論,希望透過大辯論說服民進黨配合柯林頓擴大交往戰略支持台灣大膽西進。然而,黨內的辯論反方認為實質上美國已經從擴大交往調整為「交往又圍堵」的戰略,理由是,為了因應飛彈試射造成的衝擊,美日簽署《安保新指針》,就是不得不讓圍堵復活的作法。第二年,美國藍德公司正式建議美國採對中國取「交往又圍堵」政策。(Congagement) 然而,柯林頓雖然成功地把中國拉進經濟全球化的網絡中,但是他的人權外交和平演變戰略也讓中國充滿戒慎恐懼心情。

柯林頓在蘇聯瓦解,美國冷戰大獲全勝的勝利喜悅中當上美國總統。在全球化,民主化、自由化的理念下以全面「交往」戰略取代冷戰時期美國的圍堵戰略。(Dirck Halstead/Liaison/Getty)

就這樣,後冷戰的第一個十年,美國以圍交重新定義的一中政策,運作得真是驚險迭起,2001年,我這樣回顧:

圍與交,性質相反,兩樣湊在一起,由於內在矛盾,十分驚險。

在簽了屬於「圍」的美日安保新指針之後,為了「交」,柯林頓宣布對台「三不」,《華盛頓郵報》說,這樣固然安撫了北京,卻也鼓勵了北京對台灣強硬;為了平衡北京壓力,又採取「圍」,提昇對台軍售,這自然又引起了北京的不快。 結果基於交,美國認為李登輝是最麻煩的總統,基於圍又不斷升級對台軍售規格。 (林濁水,「悖離、矛盾、危機」,2001) 這簡直造成了中美雙方,彼此不管是惡意或善意都不斷推疊,形成交錯螺旋上升既奇異又驚險的現象。

一中政策對中美兩國來說固然擁有美好的黃金歲月,但是在後冷戰的第一個十年,一中政策就已經一再遇到了驚險的挑戰,到了2001年之後,16年間,全球經濟既遭遇網路泡沫和金融風暴兩大衝撃,政治上更遇到中國崛起,中國國家戰略正式告別韜光養晦,進入中國偉大復興階段,等到川普帶領一批親俄親台,對中國還有意見強烈的閣員上台,我們就實在不能再說挑戰一中政策只純粹是川普個人離經叛道的行徑了。

無論如何,對一中政策的挑戰實在更像是歷史結構不斷地堆拱出來的一個趨勢。只是我在1997年的疑惑:「舊典範已經難以因應新結構了,但是新典範在那裡?」直到現在誰都仍然沒有清楚的答案,於是,台灣就在其中既看到了機會,也看到了危機,並繼續緊張於機會和危機的拉扯之中。

註:

1. 林濁水,1997,《中國時報》「美中台關係的舊典範與新架構」

2. 然而,最有意義的是,到了2015年,北京也開始讓國台辦和陸委會雙方以官署的名義來往了。這已經是距柯林頓採取對台新政策的21年之後了。無論如何,從這裡我們看到了「時間」的意義。

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