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林濁水觀點》民眾滿意度驟降與總統危機處理策略(六):協商民主:蔡總統國家治理模式的革命性抉擇

協商民主和多數決民主追求的價值和需要的社會、政治體制配套都不相同。蔡總統雖然對價值和配套還沒有做過完整的闡述,但是如果把她陸陸續續丟出的概念和做法聚合起來,協商民主的輪廓已經很清楚。

林濁水

總統府已經成立了年金改革委員會,將成立的還有原住民歷史正義與轉型正義委員會、真相與和解委員會,這和過去設立的,現在還看不到什麼作用的人權委員會不同,這些委員會的決議很清楚的將來會成為行政院和立法院施政、立法甚至司法行政的指導方針。

一下子這些前所未有的委員會突然了冒出來,有的人肯定這是總統勇於任事的表現,有的批評她有強烈集權企圖,在走憲法的鋼索。

本文則要從另外一個角度來看這些委員會的出現:國家治理模式的一個大實驗。

總統府年金改革委員會委員遴聘的第一個對象是「利害關係人」代表,為主的代表是,軍、公、教、勞、農、國民(婦女)、青年等七種不同人口群中「具全國性、涵蓋層面大,且關心年金議題」的團體,其中軍公教在職的、退休的各有一個團體代表,如教師有全國退休教師聯盟的理事長和全國教師工會總聯合會代表等。其他利害關係人則包括政府、民間企業雇主代表。另外還有學者、公民代表、立法委員、考試委員代表各一。

總統府年金改革委員會委員遴聘的第一個對象是「利害關係人」代表,為主的代表「具全國性、涵蓋層面大,且關心年金議題」的團體。圖為行政院政務委員林萬億(右)與行政院發言人童振源(左)。(記者王藝菘攝)

國家重大政策形成和立法之前,各不同的利害關係人由「最大」的利益團體各派一個代表進行協商,這不只在我國是一個創舉,在英、美先進民主國家,尤其是英國也沒有的;只是如果把眼光轉移到歐陸,這種做法就相當普遍。以歐盟來說,他們重大政策先在由總理、總統參加的高峰會中決定,再由執行委員會草擬具體方案,在送到歐盟理事會和州會議通過之前,方案先要分別和NGO、歐洲經濟社會委員會和區域委員會充分溝通協商達成共識。

其流程是:

初初比較,我們將發現蔡總統處理年金改革的途徑和歐盟決策立法途徑有一定的類似。

歐盟這種國家治理模式是所謂的協商民主或共識民主,而英國的則是西敏寺或多數決模式。

二次大戰後,由於自由主義、個人主義和市場理性為核心的代議民主在統治菁英操控和官僚機構膨脹後,走上腐敗,這使得小市民的民主生活內涵空洞化,社會地位不平等拉大,於是先有直接民主後有協商民主兩股激進民主運動想要力挽狂瀾。

從這裡出發,我們可以說蔡總統在總統府廣設委員會,並不只是所謂簡單的委員會治國要攬權而已,而是她要在激進民主的概念下進行協商民主的實驗。

協商民主和多數決民主追求的價值和需要的社會、政治體制配套都不相同。蔡總統雖然對價值和配套還沒有做過完整的闡述,但是如果把她陸陸續續丟出的概念和做法聚合起來,協商民主的輪廓已經很清楚,可見她在2012年最後一場公辦政見發表會上説將推動協商民主,並不只是選舉口號而已。

例如:

一、被遴選參加年金委員會的利益相關社團都在「具全國性、涵蓋層面大」的條件下只挑一個,這符合協商商民主配套的「統合主義」而非多元主義的利益團體體制。

二、在2015年之後民進黨立法院黨圑基本立場是國會選舉應該採取並立制兩票制,她卻一直堅持採取德國式聯立制而且還要降低政黨或不分區席位門檻,這種純比例代表制的選舉制度正是協商民主體制最重要的配套之一。

三、2012年她主張大聯合內閣,現在又組織跨黨派內閣,都似乎屬於協商民主配套。

四、她提名謝文定的理由是避免政黨過度競爭以致於「製造撕裂」。競爭正是多數決民主和配套的多元主義利益團體體制呈現的特色;而合作則是協商民主和配套的統合主義利團體體制的特色。

五、她不斷強調溝通的重要,而慢工出細活的溝通和敏捷的決斷又正是兩種民主模式非常不同決策風貌。

六、在立法院黨團專注在轉型「正義」時,總統專注的卻是真相「和解」,也各自呼應了多數決民主和協商民主的不同精神。

從這些配套逐一被提出來看,蔡總統簡直是在進行國家治理模式的革命,要以共識民主,協商民主取代多數決民主,這些做法並不是從所謂個人集權的角度就可以簡單理解的。可以想見的,協商民主的理念她將不會只用在年金改革上,也將陸續適用在總統其他即將運作的委員會上和適用在總統將來主導的任何重大政策上。

「共識民主」和「多數決民主」的優劣問題,西方政治學界很認真地討論、辯論了二、三十年,但是到現在並沒有結論。簡單說各有所也各有所短。

從配套逐一被提出來看,蔡總統是在進行國家治理模式的革命,要以共識民主,協商民主取代多數決民主,這些做法並不是從所謂個人集權的角度就可以簡單理解的。(圖:取自蔡英文臉書)

英國是多數決民主的典型,在國會選出首相後,政策可在國會多數支持下迅速推展,立法效率非常好,政策效果可以立竿見影,但代價是少數的立場必被忽略,以致於對立尖銳,我國最近立法院通過《不當黨産條例》就是一個典型的例子。至於代表共識決民主的比利時、荷蘭、瑞士等國,則是各政黨、公民團體、社團都協商好了才推出政策,政策照顧面比較大,可以緩和社會對立,但是成本是小黨往往可以行使否決權,決策過程緩慢。

有趣的是,依《財訊》最近的調查,民眾對蔡總統迄今最肯定的正是立法院在對立中迅速以多數決通過《不當黨産處理條例》;相對的民眾對採取協商民主方式處理的年金改革成功的信心則偏低,有48%民眾沒有信心,高過有信心的45%。

這個民調指出了民眾雖然不見得會明白選擇協商民主和多數決民主的意義,但是他們會看得到,一旦政府選擇後呈現出來的效率問題。因此,假如蔡總統國家治理的重點要放在效率和品質間,及政黨競爭與和解間已經做了選擇,而挑協商民主的話,那麼恐怕得把這個台灣社會陌生的協商民主充分向社會說清楚,讓大家知道它的好處,而願意忍受它造成的副作用。這樣民眾在滿意度做評價時才會對新政府比較有利。

目前由於總統府在實驗協商民主,國會進行的又是多數決民主,一個國家採用兩個迥然不同的治理模式,不會衝突嗎?民眾不會愈看愈糊塗嗎?無論如何,黨和政府恐怕必須做一個處理。

最後,無論選擇那一個治理模式,在憲政體制、選舉制度、利益團體的運作模式在在都要考慮到配套,那麼考慮了配套條件後,台灣到底要做怎樣的民主模式選擇?

同時,西方國家60年代直接民主運動的出現,1980年代協商民主的抬頭都有其時代背景,都是對時代需要的回應,那麼台灣當前的歷史條件對國家治理的呼喚又是什麼?這是要進一步嚴肅探討的課題。

 

 

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