博硯「說」法》地方自治團體是一個生命共同體

胡博硯

日前，《自由時報》報導，「儘管中央仍未同意備查，高市府今年公布實施的「高雄市既有《工業管線管理自治條例》」，規定既有工業管線所有人應於每年10月底前，提出下一年度管線維運計畫，13家既有工業管線業者都乖乖的提交」。這裡的《高雄市既有工業管線管理自治條例》係指去年高雄氣爆後，為解決管線沒有機關管理的窘境所產生出來的法律規範。

去年七月，高雄發生台灣史上最嚴重的地下管線爆炸事件，造成30人罹難，近三百人的輕重傷，財務上的損失更達數十億之譜，爆炸現場慘烈有如人間煉獄。誰該為這件事負責？ 幾位前任市長為了誰簽過公文？誰對於埋管一事知情？鬧得不可開交。經濟部以該管線非屬《石油管理法》中石油管道設施、高雄市政府以缺乏管道位置圖，兩方均認為自己無相關法規可資管理。

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但筆者認為，做為道路與下水道的主管機關，對於管線管理責無旁貸，也應負國家賠償責任。

高雄氣爆後，一心、凱旋路口鳥瞰圖。（記者張忠義攝）

當年度12月，高雄地方法院檢察署起訴本案所有過失相關人員，市長陳菊及市府在救災處理上並無問題，均獲不起訴處分。然而，由於在下水道箱涵的設計與施工上有所疏失，當年負責該項業務的相關人等均被起訴。對此，高雄地方法院檢察署新聞稿指出：

高雄市政府工務局下水道工程處公務員於80 年間，對瑞城公司承包之東西走向「前鎮崗山仔2-2號道路（新富路）排水幹線穿越鐵道工程」，本應依事前所召開之協調會結論辦理管線遷移，竟於施工過程中未通知中油公司等遷移石化管線，復未確實依設計圖監工、驗收，造成3 支石化管線穿越排水箱涵，長期暴露在水氣中超過20 年，且因4 吋管於箱涵內懸空，無法藉由土壤介質獲得「陰極防蝕」之電流保護，而腐蝕嚴重，管壁日漸變薄。李長榮公司於96年間合併福聚公司取得該4 吋管後，從未依美國石油協會及國際通用標準，編列預算針對該4 吋管定期維護、保養及檢測，長期置之不理，致該4 吋管鏽蝕情情形日益加劇。

嗣因103 年7 月31 日，華運公司透過該4 吋管加壓輸送「丙烯」至李長榮公司大社廠過程中，華運公司及李長榮公司人員雖已發現壓力、流量等狀態異常，明知「丙烯」極可能已經洩漏，竟然採用錯誤之保壓測試，又因李長榮公司大社廠用料在即，仍要求華運公司加壓輸送「丙烯」，終因上開多重人為疏失，釀成32 人死亡、321 人受傷之重大災害。

至此，氣爆原因與認可已初步釐清，更顯現出高雄市政府無法脫責。

然而，有責任就必須有工具管理。依據高市經發局統計，目前全市89條工業地下管線，分屬中油、中石化、李長榮、台灣塑膠、台石化、長春樹脂、大連、亞聚、台聚、台橡、中纖、國喬、和桐等13家石化業者。《高雄市既有工業管線管理自治條例》的制定係為管理這些工業地下管線，高雄市既有《工業管線自治條例》第4條規定：既有管線所有人應於民國一百零五年十二月三十一日以前，將其本公司所在地設於本市，並依規定提送年度管線維運計畫及繳納管線監理檢查費，始得繼續使用既有管線。既有管線有下列情形之一者，不得繼續使用：

一、本自治條例施行前曾發生重大公安事故者。

二、本自治條例施行前，原道路挖掘許可已經道路主管機關撤銷或廢止者。

三、主管機關依本自治條例第十條規定停止其繼續使用者。

另外，第10條規定，「既有管線所有人有下列情形之一者，不得繼續使用既有管線，並由主管機關轉請道路主管機關停止其繼續使用道路：一、將本公司所在地遷出本市。二、未依規定提送年度管線維運計畫或未依計畫確實執行，經通知限期改善，屆期未改善。三、未依規定繳納年度管線監理檢查費，經通知限期改善，屆期未改善。四、拒絕、規避或妨礙主管機關查核，經通知限期改善，屆期未改善。五、未經主管機關同意擅自變更管線輸送物質。」

高雄氣爆後，經濟部以該管線非屬《石油管理法》中石油管道設施、高雄市政府以缺乏管道位置圖，兩方均認為自己無相關法規可資管理。但高雄市做為道路與下水道的主管機關，對於管線管理責無旁貸，也應負國家賠償責任。（資料照，記者洪定宏攝）

《高雄市既有工業管線管理自治條例》迄今尚未得到中央同意備查，也引發高雄市府會齊聲砲轟中央。然而，未獲經濟部同意備查，原因就在於該條例要求「管線設置的公司所在地必須在高雄。」

事實上，地方自治團體係一生命共同體，19世紀德國學者Otto von Gierk提出所謂的「同志會社理論」（Genossenschaftslehre），就指出「鄉鎮乃作為同志會社般性質建立的聯合體，其係社會上的相關諸多群體的連結，須有一個法律上所保障的運作範疇，以便能夠自由行動；國家對其僅是有限的合法性控制。同志會社在於共同地滿足會員經濟、社會與文化上的需求，且是一種價值的共同體。」

簡單來說，地方與中央雖然是自由結社性質的團體，但若有一定的法律位階，就可讓它發揮更多的功能，同時受到更多的保護。

在此這樣的精神下，高雄市要求設置管線的機關必須設籍於該市，乃是基於促成生命共同體的形成。攸關的民眾身家性命茲事體大，儘管石化產業雖能帶來地方就業與經濟的繁榮，但少了安身家安全的保障，再多的經濟價值都沒有意義，管線廠商、人民與政府必須要面對這樣的兩難。

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