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專欄

聚焦南海》台灣需要一部完整的「南海攻略」(二)

南海議題是自然科學與社會科學整合的科目,兩者轉換必須有個整合平台,同時能夠累積經驗、人才,培訓談判隊伍,強化自我擅長的領域,例如南海生態保育、南海經濟產業、南海法政議題、南海歷史文化等領域,絕非某一個綜合型智庫當中的一個小組可以勝任,也因此,當台灣不願去重視累積這些能量,不願進入國際場合攻防的「戰場」時,當某日驚覺自身早被排除在東亞海事之外而才開始要自救時,為時已晚。

林廷輝

續上篇

除由行政院海洋委員會統籌南海事務,取代過往的內政部南海小組及其後接手的國安會(畢竟國安會為諮詢機關,非行政機關,編列執行預算不便)外,在各個領域培訓執行南海政策的人才,才是台灣目前最緊要的工作,可以說,台灣的「南海攻略」第二件要做的事便是「教育與研究」,才能進一步落實南海政策。

推動南海政策需要「普及與專業」教育雙管齊下

為了永續執行南海政策,台灣需進行南海知識的「普及與專業」教育。2013年,菲律賓提出的「南海仲裁案」裁斷結果雖然讓台灣各界感到不公,但從仲裁被提出到裁斷書出爐前,經由電子與平面媒體不斷播放,也讓台灣民眾意識到,原來墾丁並非真正的國境之南,遠在距離高雄1,600公里處的太平島才是真正的國境之南,而當太平島一夕之間成為世界著名島嶼之一時,台灣人民也感受到,原來台灣距離國際社會是那麼的接近。

台灣因為地理位置因素,成為西太平洋上一個重要的戰略據點,北邊因釣魚台列嶼紛爭而觸及東海爭端,南邊因南沙群島問題而觸及南海爭端,加上中國對台灣存在領土上的野心,台海暗潮洶湧,成為全球關注的熱點之一。

諷刺的是,台灣人民大多對自身的權利與義務了解甚少,曾有參與全民國防南沙研習營的學員在準備啟程前往太平島之前,還在打聽是否需要攜帶護照並辦理簽證,也有許多公務員並不知道東沙島和太平島屬於我國;當筆者到大專院校演講時,竟然只有少數人看過或聽過「南海諸島位置圖」,甚至還有年輕學子不曉得太平島為我國領土,由此可知,南海知識的推廣與普及教育的推動,讓台灣人民知道自身的權利在何方,有了「群眾基礎」,政府施政方有後盾。

南海知識的推廣與普及教育的推動,讓台灣人民知道自身的權利在何方,有了「群眾基礎」,政府施政方有後盾。(voanews.com)

再者,執行南海政策內容的單位眾多,政府在橫向的整合能力薄弱,長期以來,台灣的確在南沙群島及東沙群島累積一定數量的科學研究成果,特別是東沙群島自成立海洋國家公園以來,更多海洋生態保育的珍貴資料得以保存,也讓駐島海巡執法更有依據,東沙島也成為前進南海進行海洋研究重要基地。無論是中研院、臺灣海洋大學、台灣大學、中山大學、高雄科技大學等設有海洋科學研究相關科系所的學校或研究機構,均有不錯的研究成果。這些專業人才的培養,當然也不侷限於理工、生物科系,在歷史、法政的研究層面上,也有不錯的成績,這些資料,也成為其他國家相關研究者「覬覦」的對象,不過,即使台灣在南海的研究成果豐碩,但問題在於自然科學與社會科學如何進行橫向整合,政府官員又該如何將這些能量轉化成政策工具,成為台灣在國際場域鞏固南海權益的重要武器,由於整合至今仍沒有完成,殊為可惜。

曾有多年在太平島周遭環境進行海洋科學調查的專業團隊成員向筆者反應,他不知道自己的研究成果對國家政策有何幫助,他只知道將這些資料交給政府單位,在無涉及機敏性的資料尚且能發表在學術期刊上,供後來者做為科學研究的基礎,在此基礎上進一步提升研究能量,但是,知識分子對國家政策的貢獻,在爭取南海權益上能幫助到何種程度卻毫無所悉,這也就對其研究所欲達成的成就感大打折扣,也讓他不曉得該如何說服學弟妹繼續執行這樣的海洋科學調查。有時,科學家的成就感,不是來自於刊登在學術期刊論文上的肯定,而是對國家、對這塊土地與人民有所貢獻,才能進一步讓科學家們更為賣力地為公領域而付出。

對南海的專業教育當然也不是僅僅存在自然科學中,社會科學層面則有太多問題需要處理,就以中國在南沙群島進行「吹沙填海」工程來說,永暑礁及赤瓜礁成就了大面積的陸地,但卻破壞了自然形成的陸地區域,直接用海底泥沙進行覆蓋,即使島礁建設完工,卻無法符合1982年《聯合國海洋法公約》第121條第1項標準,反倒弄巧成拙,喪權辱國,當自然科學家正為「天鯨號」驚天動地的工程沾沾自喜時,社會科學家只能暗自啜泣,這就是進行南海政策必須進行自然科學與社會科學系統整合的重要之處。

中國在南沙群島進行「吹沙填海」工程,永暑礁及赤瓜礁成就了大面積的陸地,但破壞了自然形成的陸地區域,無法符合1982年《聯合國海洋法公約》第121條第1項標準。圖為永暑礁。(維基共享)

目前,台灣的科技部雖然很努力的執行蔡英文政府的南海政策,設立「南海國際科學中心計畫辦公室」,也邀請國內外上百位專家學者共同參與研討會與論壇,但會議結束之後呢?繼續科學研究?還是繼續開會?如果我們翻開「南海仲裁案」裁斷書仔細閱讀,將發現到仲裁庭仍然援引台灣自然科學家的研究數據做為裁斷的佐證資料,難道在裁斷結果出爐之前,台灣沒有想過主動出擊的可能性?所謂主動出擊並非去挑戰仲裁庭的程序管轄,而是在實質審查過程中,存在大量的科學佐證資料,這些資料難道不能成為「呈堂證供」?過去自然科學家辛辛苦苦研究成果,難道因此而白白浪費掉了嗎?除此之外,難道沒有想過可以與相關國家進行「籌碼交換」的可能性嗎?如何主動出擊與籌碼如何設定,這些自然科學家們認為社會科學家太過複雜而不願去做,那社會科學家又不在被整合到體系內的對象名單中,本位主義作祟下又該如何幫忙呢?

因此,南海科學研究的成果在政治、法律與軍事上的意涵,該如何去善用與解讀,轉化成台灣站上國際舞台的資產,成為世界各個強權不得不忽視的一股力量,這才是台灣應有的「南海攻略」。

台灣需要一個專責研究南海的機構

2008年2月2日,前總統陳水扁在太平島提出的「南沙倡議」中的第四點,鼓勵民間成立「南海研究中心」,作為南海研究的智庫,曾為台灣各界研究南海學者專家們的共識,但時過境遷,迄今已經過10年,屬於台灣國家級的「南海研究中心」未成立,但台灣強勁的對手「中國南海研究院」,其前身為「海南南海研究中心」,並於2004年7月獲中國國務院通過更名為今日名稱,2011年遷入現今辦公區,成為中國研究南海議題的重鎮,除了諸多大學開設相關課程外,國家海洋局、中國社科院邊疆所、南京大學南海協同研究創新中心、武漢大學中國邊界與海洋研究院、廈門大學南海研究院等,都是中國研究與呼應中國南海政策重要的機構,同時也作為政府智庫與宣傳機構,隨時掌握中國在國際社會的南海論述權。

台灣雖然時時刻刻惦記著中國在南海議題上「吃台灣豆腐」,但從政府部門到民間團體卻無法提出一套完整法律論述,也無一個強攻對手的政策智庫,同時應對歐美國家、東南亞及中國對台灣法律論述的挑戰,除此之外,也喪失了諸多與其他國家合作共同研究的機會,包括美國「戰略與國際研究中心」(CSIS)的「亞洲海事透明度倡議」(Asia Maritime Transparency Initiative)、美國「國家亞洲研究局」(NBR)的Maritime Awareness Project (MAP)、越南外交學院的東(南)海研究所、馬來西亞海事研究所(MIMA)等,這些主要研究南海的機構有些是定期召開南海會議,有些是不定期的舉辦座談,雖然台灣政府部門也會支持專家學者與會,提供機票與住宿的經費核銷,但明確的任務交代以及爭取權益的作法,時常不是施政的重點。

南海科學研究的成果在政治、法律與軍事上的意涵,該如何去善用與解讀,轉化成台灣站上國際舞台的資產,成為世界各個強權不得不忽視的一股力量,這才是台灣應有的「南海攻略」。(本報資料照)

此外,今年度與明年度的專家學者更迭,沒有延續性的結果則每年必須重新來過,喪失經驗累積的能力。會議結束後並無法有效轉化成台灣政府接下來與其他國家合作的計畫項目,或者甚至因為與會專家學者經略南海立場的不同,在現場的發言反而當地國的不滿而形成反效果,或者中國代表群們替台灣「說三道四」,時而因為台灣專家學者無力回擊,時而因為單打獨鬥沒有規劃團隊作戰,讓與會者孤立無援,國內也無任何「子彈」可提供,最慘的是在國際社會上漸由中國與會者作為台灣的「代言人」,這一切都導因於台灣並無一個整合的團隊,有系統性的組織、研究機構,台灣與會者便思考,與其打一場可能被殲滅的戰爭,倒不如先行放棄尋求自保,惡性循環下,使得台灣在國際社會上逐漸撤出南海場域,錯失與他國合作的先機,不檢討自己,還能錯怪他人嗎?

或許有人會說,台灣目前存在的智庫難道無法勝任南海業務?但如前所述,南海是自然科學與社會科學整合的科目,兩者轉換必須有個整合平台,同時能夠累積經驗、人才,培訓談判隊伍,強化自我擅長的領域,例如南海生態保育、南海經濟產業、南海法政議題、南海歷史文化等領域,絕非某一個綜合型智庫當中的一個小組可以勝任,也因此,當台灣不願去重視累積這些能量,不願進入國際場合攻防的「戰場」時,當某日驚覺自身早被排除在東亞海事之外而才開始要自救時,為時已晚。

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