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專欄

聚焦南海》台灣需要一部完整的「南海攻略」(一)

執行「攻略」一定要有專責機構,任務型的編組或是「打帶跑」,「頭痛醫頭,腳痛醫腳」的做法都無法讓政策延續下去,除此之外,因為黨派之見或以淺薄的短小利益來處理南海問題,當然也無法獲得豐碩的報酬,南海就會成為台灣執政者的「雞肋」,因此,台灣的「南海攻略」,首先要先組建專責機構,統籌規劃並編列預算,專人負責並緊盯進度,以目前台灣的行政組織來觀察,行政院海洋委員會是比較適合的單位。

林廷輝

媒體報導,越南視頻網站8月中旬打出中國宮廷劇《延禧攻略》更新速度較中國網路上快,但觀眾想要搶先收看必須先回答問卷,而第一個問題便是西沙群島(越南稱黃沙群島)和南沙群島(越南稱長沙群島)屬於哪個國家?

如果回答越南的,則可順利觀看影片,如果回答中國的,當然無法點擊觀看,惹惱了中國網民,《延禧攻略》版權所有廠商,也打算對越南某些網站竊取該電視劇的侵權行為,準備追究相關人員的法律責任。

《延禧攻略》之所以吸引人,除了有聰明伶俐的清乾隆皇帝寵妃令貴妃(魏瓔珞)外,更精彩的是在於後宮權力鬥爭,合縱連橫,沒有永遠的敵人也沒有永遠的朋友,成了觀眾喜好的理由,雖然某些「橋段」與史實不符,但越南視頻網站「攻於心計」,也讓南海增添了幾分戲劇色彩。

不過,南海目前刻正面臨領土主權之爭、海域重疊問題、《南海行為準則》即將出台、中國海權擴張、美國維護海洋自由、各國軍事部署、油氣田開採與漁業資源匱乏等問題,南海聲索國在域內及域外的合縱連橫,當然與《延禧攻略》呈現的權力鬥爭有過之而無不及,面對這一局勢,台灣作為聲索國之一,當然必須要有自己的「南海攻略」,用以確保自身利益。

越南視頻網站8月中旬打出中國宮廷劇《延禧攻略》更新速度較中國網路上快,但觀眾想要搶先收看必須先回答問卷,而第一個問題便是西沙群島(越南稱黃沙群島)和南沙群島(越南稱長沙群島)屬於哪個國家?(圖:取自微博)

何謂「攻略」?說穿了,就是為了達到戰略目標的「戰術」或是「手段」,蔡英文政府在2016年確立了「擱置爭議,共同開發」的政策目標,提出四點原則,五項作法的南海政策,包括:

第一、南海爭端應依據國際法及海洋法,包含《聯合國海洋法公約》,以和平方式解決;

第二、台灣應納入多邊爭端解決機制;

第三、相關國家有義務維護南海之航行自由及飛越自由;

第四、中華民國主張應以「擱置爭議、共同開發」的方式處理南海爭端,且願在平等協商之基礎上,與相關國家共同促進南海區域和平與穩定,並共同保護及開發南海資源。

五項作法則是:

第一、捍衛漁權,強化護漁能量,確保漁民作業安全;

第二、多邊協商,請外交部與相關國家加強對話溝通,協商尋求合作共識;

第三、科學合作,請科技部開放科學研究名額,由相關部會邀請國際學者至太平島,進行跨國性之生態、地質、地震、氣象、氣候變遷等科學研究;

第四、人道救援,請外交部與相關國際組織NGO,使太平島成為「人道救援中心」及運補基地;

第五、鼓勵海洋法研究人才,以強化我國在因應國際法律議題時的能量。

海巡署定期在太平島進行實彈射擊及年度的「南援專案」以執行人道救援行動,展現我國以太平島為「人道救援中心」的意圖與決心。(記者姚岳宏翻攝)

除了科技部近期由部長陳良基率領科學家登上東沙島外,海巡署也定期在太平島進行實彈射擊及年度的「南援專案」以執行人道救援行動,展現我國以太平島為「人道救援中心」的意圖與決心,不過,藉由南海以為槓桿,撐起與東南亞國家與域外國家的合作,甚至於培育我國專業的海洋法政人才等,目前,政府對南海政策仍然過於消極,掩蓋了「攻略」中的主動性,當然也就在南海的一連串事件中,喪失話語權與具有任何國際戰略高度的作為,台灣因此「被消音」也只是剛剛好而已。

不過,執行「攻略」一定要有專責機構,任務型的編組或是「打帶跑」,「頭痛醫頭,腳痛醫腳」的做法都無法讓政策延續下去,除此之外,因為黨派之見或以淺薄的短小利益來處理南海問題,當然也無法獲得豐碩的報酬,南海就會成為台灣執政者的「雞肋」,因此,台灣的「南海攻略」,首先要先組建專責機構,統籌規劃並編列預算,專人負責並緊盯進度,以目前台灣的行政組織來觀察,行政院海洋委員會是比較適合的單位。

台灣負責南海問題機構的演變

從1956年國軍鎮守太平島以來,一直到1980年代中國佔領南沙島礁後,南海情勢越來越複雜,特別是1982年《聯合國海洋法公約》簽署後於1994年生效,使得各國主張海洋權利便以新海洋法為圭臬,我國在1992年8月在內政部底下成立了南海小組,由內政部部長擔任召集人、內政部次長兼任副召集人。外交部、國防部、經濟部、交通部、行政院衛生署、環保署、陸委會、國科會、農委會、行政院海巡署副首長及高雄市政府市長。隨即在當年年底12月3日召集第一次南海小組會議,具體成果包括以下三點:

第一,通過「南海小組會議規則」、「南海小組議事作業注意事項」,修正「南海小組設置要點」每三個月召開一次會議。

第二,各機關設立聯絡人。

第三,將「南海政策綱領」及「南海政策綱領實施綱要分工表」草案報請行政院核示。

1993年4月行政院核定「南海政策綱領」後,5月26日內政部召開南海小組第二次會議,討論籌開南海問題討論會,規劃由內政部與國防部協商考察東沙島及太平島事宜,並邀媒體及籌組勞軍團。1994年3月21日,南海小組第三次會議修正通過「南海問題討論會議結論分辦表」,併同各機關南沙太平島考察報告,報請行政院核示。至於興建太平島機場之主辦機關,交通部民航局建議改為內政部,由於爭議過大,南海小組會中決定會後應再協調。同年11月24日,南海小組召開第四次會議,對於菲律賓提議有關國家在南海駐軍指揮官舉行非正式集會、建立共同無線電頻率、定期通話及駐軍間打籃球首場可在巴拉望省首府公主港舉行,會中決定由外交部函復菲律賓,我方樂見共同無線電頻率,互相幫助國際間人道搜救、援助,至於定期通過、指揮官非正式集會及守軍打籃球等項目我國回覆正在考慮中,但最後也是不了了之。

1993年4月行政院核定「南海政策綱領」後,5月26日內政部召開南海小組第二次會議,討論籌開南海問題討論會,規劃由內政部與國防部協商考察東沙島及太平島事宜,並邀媒體及籌組勞軍團。(本報資料照)

1997年12月23日南海小組第五次會議中,由於台灣在1996年歷經台海飛彈危機,首屆民選總統就職後,台灣的外交空間更受到中國的壓迫,台灣希望主辦區域的南海會議,受到中國極力反對,因此,南海小組會議上決議,我國對於參加國際會議應持態度為務實積極參加國際性會議,隨時隨地維護國家主權及尊嚴。各機關可自行舉辦國際會議,藉以加強聯繫南海周邊國家,暢通溝通管道;各機關認為有必要辦的事,可先循預算途徑辦理,如有困難,則函報南海小組轉報請行政院核示。另外,會中也決定由交通部主辦,內政部、國防部、農委會、高雄市政府相關單位共同參與,邀集專家學者組評估小組赴東沙考察開放觀光事宜;另外由內政部規劃考察東沙島及太平島事宜。

1999年6月4日,南海小組第六次會議決定,小組將組團前往南沙太平島與東沙島考察。由於中國與東協國家正在商討《南海共同行為準則》,小組也決定,在無損我國主權下適當時機參與《南海共同行為準則》。同時積極參與南海地區共同合作開發計畫。小組也決定,由高雄市政府主辦,先洽國防部同意,開放獎勵民間企業以BOT方式興建東沙島及太平島碼頭。此外,責成內政部地政司召開工作小組會議,詳列參與南海周邊國家於南海U形水域內舉行聯合水文測量及製作海圖活動之條件、法律依據、衡量利弊得失並預謀對策,以「今日之任何作為,絕不可為將來主權談判帶來後遺症」為指導原則。

此外,小組會議也討論東沙完成行政鄰里,且已有民眾設籍;南沙部分等高雄市政府完成行政編組後,再接受民眾申請設籍。內政部研擬高雄市政府「代管」東沙島及太平島問題,並予以正名。至於東沙島觀光可行性評估,高雄市政府將會同交通部觀光局及台綜院共同規畫辦理。

東沙國家公園環礁空照圖。(海巡提供)

2000年台灣第一次政黨輪替,由民進黨主政下的內政部南海小組,僅在2003年10月20日召開第七次會議,同意高雄市政府為研究規畫南海地區觀光可行性之主辦機關,國防部、交通部、內政府及海巡署為協辦。會中交通部也提案將東沙島、太平島增設海浪測報儀、寬頻地震觀測儀及衛星定位儀,蒐集海浪及地震資料改列遠程計畫,納入工作會議協商。至於東沙機場由交通部先會同海巡署勘查,再由民航單位研提可行方案;東沙島碼頭部分,由海巡署彙整學者專家意見,參考高雄市政府原有計畫,海巡署積極續辦;太平島籌建碼頭由海巡署報行政院,由經建會審查通過後辦理,至於太平島興建機場,由海巡署作可行性調查評估,若可行則再續辦相關事宜。換言之,無論是機場跑道、碼頭等建築,都在南海小組早期規劃中,只是具體落實時間是在2006年以後歷經陳水扁政府與馬英九政府,前者興建機場跑道,後者興建碼頭。

由於「南海小組」在2000-2005年之間僅召開過一次小組會議,成效不彰,內政部地政司作為行政支援單位,對南海如此敏感的議題也無法自作主張,2005年5月30日,內政部函請國家安全會議接辦「南海小組」相關事務,國安會於同年8月18日簽奉總統核定成立「海域情勢會報」統籌運作處理東海、南海及西太平洋等台灣周邊海域情勢議題。2008年5月,馬英九就任總統後,除在國安會由諮詢委員列管南海業務外,便要求相關部會分別設置南海小組,就其各自掌管與南海有關業務擬定執行策略。其後,國安會接續召開多次跨部會會議,就維護主權和海洋權益、區域合作及國際參與等目標擬定南海政策規劃分辦表。2012年4月黃岩島事件之後引發的「南海仲裁案」,台灣外交部條法司的南海小組也扮演非常重要的角色,一直到蔡英文總統在2016年5月就職後,南海業務仍交由國安會主導,但在政策優先次序上,就比以往為弱,這或許也與「新南向政策」的推動有所關係,權責機關的改變,將影響到「南海攻略」的成敗,這也是台灣下一階段要做的事情。

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