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專欄

聚焦南海》南海仲裁案後中國關切的南海法律議題(一):洋中(遠海)群島

2018年5月14日由「中國國際法學會」(北京)出版的《南海仲裁案裁決之批判》,成為2016年7月12日南海仲裁案宣判以來,最具有系統性與完整性的「批駁裁斷文」著作,有趣的是,該書編排方式與裁斷文的寫作方式相近,除一一批駁每一段的裁斷文主張外,在結論部分更對菲律賓所提出的訴求進行「更審」,除了凸顯中國國際法學界企圖「導正」國際視聽的用心,更可看出「非常在乎」仲裁結果對國際法發展不利中國之影響。

林廷輝

雖然中國前外交部副部長劉振民對外公開宣稱,南海仲裁案的判決文就是「一張廢紙」,但深怕仲裁結果對未來的國際法與海洋法有外溢效果,因此,中國各界上上下下,針對這「一張廢紙」花了預算開會、研究、發行著作,主要目的就如中國南海研究院院長吳士存所言:「對南海仲裁做全面徹底的消毒」。因此,2018年5月14日由「中國國際法學會」(北京)出版的《南海仲裁案裁決之批判》(The South China Sea Arbitration Awards: A Critical Study),中文版全書共508頁,並授權由牛津大學出版社出版英文版,成為2016年7月12日南海仲裁案宣判以來,最具有系統性與完整性的「批駁裁斷文」著作,有趣的是,該書編排方式與裁斷文的寫作方式相近,除一一批駁每一段的裁斷文主張外,在結論部分更對菲律賓所提出的訴求進行「更審」,除了凸顯中國國際法學界企圖「導正」國際視聽的用心,更可看出「非常在乎」仲裁結果對國際法發展不利中國之影響。不過,許多國際法學界的前輩們也發現到此一態勢發展,紛紛開始擔憂中國國際法學界終將破壞現行國際法學界的「認知與團結」。

此前,在仲裁庭裁斷後,除了在當日7月12日由中國外交部發表《中華人民共和國外交部關於應菲律賓共和國請求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁決的聲明》以及7月13日由中國國務院新聞辦公室發表《中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議》白皮書外,由「中國國際法學會」與「香港國際仲裁中心」(HKIAC)也在2016年7月15-16日於「香港會議展覽中心」共同舉行「海上爭端解決國際法研討會」(Public International Law Colloquium on Maritime Disputes Settlement),第一時間藉此平台駁斥「南海仲裁案」的裁斷結果,除了針對仲裁庭管轄權部分進行批判外,實質部分對未來國際社會較多挑戰的是在大陸國家的「洋中群島」(中國稱「遠海群島」)及歷史性權利等兩部分,限於評論篇幅,本文先簡評「洋中(遠海)群島」的問題。

由「中國國際法學會」與「香港國際仲裁中心」在2016年7月15-16日共同舉行「海上爭端解決國際法研討會」,第一時間藉此平台駁斥「南海仲裁案」的裁斷結果。(China Daily)

「南海仲裁庭」怎麼說

首先,何謂「洋中(遠海)群島」,一般而言,大陸國家在離岸12浬以外的一組或多組群島,屬於大陸國家領土的一部分,在主張海洋權利時,便有依據整組島嶼劃定領海基線,或者依據群島中的每一個島嶼劃設領海基線之爭論;至於倘全部由一個或多個群島構成的國家(非大陸國家),在政治上具有單一統治國家的概念,稱為群島國,而其所適用的海洋權利,則依據《聯合國海洋法公約》(以下稱《公約》)的群島制度。

仲裁庭裁斷結果認為:「《公約》並未規定如南沙群島的一系列島嶼可以作為一個整體共同產生海洋區域。」在裁斷書第571至576段的內文,否定了南沙群島基於群島的整體性主張海洋權利。

仲裁庭首先檢視了中國在2014年12月7日的《中華人民共和國政府關於菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》中第19點:「在南沙群島中,菲律賓僅僅挑出少數幾個島礁,要求仲裁庭就其海洋權利作出裁定,實質上是否定中國對南沙群島的領土主權。」

第21點:「2011年4月14日,中國常駐聯合國代表團就有關南海問題致聯合國秘書長的第CML/8/2011號照會中亦指出:按照《公約》、1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》和1998年《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》的有關規定,中國的南沙群島擁有領海、專屬經濟區和大陸架。顯然,按照《公約》確定中國南沙群島的海洋權利,必須考慮該群島中的所有島礁。」

不過,仲裁庭則對中國的論點有不同的意見,並從以下兩個部分予以釐清。

其一,仲裁庭同意中國認為人類居住及經濟生活必須透過鄰近的海洋地物網絡維持,仲裁庭認為小島上的居民,通常利用一組礁石或環礁來支撐生命;但另一方面,仲裁庭無法接受南沙群島採取群島體系或直線基線,以一個整體來主張其海洋權利。因為採取群島基線,必須符合《公約》第47條第1項的限制,仲裁庭認為,菲律賓是群島國,當然有權利採取群島基線,再以基線為基礎主張領海,但中國並非群島國,而是亞洲大陸的國家。不過,菲律賓也不能在南沙群島外圍畫設群島基線,第47條第1項規定:「群島國可畫設連接群島最外緣各島和各乾礁的最外緣各點的直線群島基線,但這種基線應包括主要的島嶼和一個區域,在該區域內,水域面積和包括環礁在內的陸地面積的比例應在一比一至九比一之間。」

仲裁庭認為,南沙群島海洋與陸地比例早已超過九比一,因此也不符合公約的規定。同時,公約第7條在規定直線基線法時,也指出在海岸線極為曲折的地方,或者如果緊接海岸有一系列島嶼,測算領海寬度的基線的畫設可採用連接各適當點的直線基線法。而這一系列島嶼,必須緊接著海岸才有可能。

仲裁庭認為,菲律賓是群島國,當然有權利採取群島基線,再以基線為基礎主張領海,但中國並非群島國,而是亞洲大陸的國家。(CNN)

中國學界觀點

面對仲裁庭否定南沙群島可以作為一個整體來主張海洋權利,中國學界認為,群島被視為一個整體早已形成習慣國際法,認為在《公約》設立群島國制度之前,國際社會早已利用直線基線法劃設群島的領海基線,認為此一概念涵蓋大陸國家的「洋中(遠海)群島」。至於在《公約》規定群島國制度下,為何不設立大陸國家的「洋中(遠海)群島」制度,中國學者認為主要原因是政治上的因素,大陸國家無法在談判中參與「群島問題工作組」的討論,中國學者主張,《公約》未規定並不意味否定群島作為法律上的一個整體此一概念之普遍意義。

接著,中國學者舉出國際社會有二十個國家擁有「洋中(遠海)群島」,其中有十七個國家的實踐是採用一個整體概念來煮張海洋權利,至於例外的三個國家分別是美國、紐西蘭與俄羅斯,對於丹麥在法羅群島、厄瓜多在加拉帕戈斯群島以直線基線法來劃設領海基線,美國提出抗議,但中國學者認為,包括中國在內的十七個國家主張「洋中(遠海)群島」,以一個整體透過直線基線法劃設領海基線的實踐,已形成習慣國際法,例如中國目前已在西沙群島採用直線基線法劃設領海基線(中國國內法無正常基線法的劃定【圖1】),由於許多國家已將「洋中(遠海)群島」視為《公約》沒有規範,但依據《公約》前言「確認本公約未予規定的事項,應繼續以一般國際法的規則和原則為準據」,因此,中國學者認為採用直線基線法,以一個整體劃設「洋中(遠海)群島」的作法,以習慣國際法的形態出現而成為海洋法須遵守的一環。此外,在仲裁庭裁斷前後,中國多數學者認為仲裁庭超越訴訟請求,對南沙群島的整體性問題進行裁決,有違案件管轄的一般原則。

【圖1】目前西沙群島領海基線圖(採用直線基線法)

(資料來源:State Department, “Straight Baselines Claim: China,” Limits in the Seas, No.117, July 9, 1996, 〈https://www.state.gov/documents/organization/57692.pdf〉)

南沙群島終究能不能用直線基線法劃設領海基線?

從仲裁庭與中國學者的主張,可以了解「洋中(遠海)群島」海洋權利主張基礎線,領海基線的劃設方法意見相左,海洋法權威邱吉爾(R. R. Churchill)教授認為,《公約》第4部分群島國家的原則包括群島基線,僅適用在群島國,但他也承認,某些大陸國家的實踐,在「洋中(遠海)群島」採取以直線基線畫設領海基線的做法,未來也可能形成習慣國際法。

如果我們從菲律賓在同一仲裁案中訴求「南薰礁和西門礁(包括東門礁)為低潮高地,不能產生領海、專屬經濟區或者大陸架,但是它們的低潮線可以作為分別測量鴻庥島和景宏島的領海寬度的基線」;仲裁庭卻沒有偏向菲律賓的說法,反而否認菲律賓的主張,仲裁庭表示,不同意菲律賓對南薰礁(北)和西門礁地位的界定,並判定他們均為高潮時高於水面的島礁。不過,但仲裁庭並未進一步說明,南薰礁(北)和西門礁為高潮時高於水面的島礁,是否單獨,或是否分別在鄭和群礁及九章群礁內,以這兩個群礁為單位畫設領海基點與基線,是否可適用並依據《公約》第7條規定主張領海基線,仲裁庭在這部分對此種「洋中(遠海)群島」的意見,仍留下懸而未決的問題。

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