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專欄

聚焦南海》南海U形線從虛線變實線就可享有主權?

一項由中國官方資助的科學研究計畫,團隊成員以衛星定位系統,將原本中國遞交到聯合國的南海九條斷續線,以實線的方式連起來。倘若U形海疆國界線是存在的,那要面對的一連串問題將接踵而來。

林廷輝

根據《南華早報》(South China Morning Post)在2018年4月22日的一則報導指出,一項由中國官方資助的科學研究計畫,團隊成員以衛星定位系統,將原本中國遞交到聯合國的南海九條斷續線,以實線的方式連起來。實際上,這項由中國廣東省海洋遙感重點實驗室主任唐丹玲博士率領的團隊研究成果,最後建議以國界線和行政區線表示南海U形海疆線的倡議,與中國政府目前的對外政策及法律論述相違背,難怪中國外交部對此「研究成果」保持緘默,不予評論。

科學家們追求事實真相,但卻製造更多問題 

唐丹玲博士團隊以「國界線和行政區線表示南海U形海疆線的地圖」(A newly-discovered historical map using both national boundary and administrative line to represent the U-boundary in the South China Sea)為題,發表於中國科學院發行的《科學通報》第63卷第9期的文章指出,團隊發現由楊浪先生收藏的1951年出版的歷史地圖《中華人民共和國新地圖》捐贈給研究團隊後,便稱從中得到「重大發現」,認為在1951年這份由光華輿地學社編制、中國圖書發行公司三聯書店出版、新新印刷廠承印的地圖中,南海分圖不僅採用連續明確的國界線,而且採用連續U形行政區劃線繪製了南海疆界線,此外,在分圖上也採用連續國界線地圖符號繪製U形線的同時,還採用紅色實線標明行政區劃線。因此,唐博士的團隊們認為:「不僅表明中國南海海疆國界線的疆界範圍和完整性,而且還明確U形海疆國界線海域劃歸中南行政區管轄,U形海疆國界線內海域主權歸屬中國。」

(a)1951 年版《中華人民共和國新地圖》中《全國政區圖》;(b)1951年《全國政區圖》的“南海諸島圖”;(c)全國政區圖中截取的位於雲南省邊的國界圖;(d)全國政區圖中截取的西南行政區和中南行政區的行政區界線圖;(e) “南海諸島圖”中截取的示意國界線和行政區線繪製的U形線圖; (f)全國政區圖圖例;红色箭頭指示行政區線,綠色箭頭指示國界線。(截自唐丹玲研究團隊論文)

倘若唐博士團隊認為U形海疆國界線是存在的,那要面對的一連串問題將接踵而來:

首先是如何調和1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》及在1996年公布的中國77個領海基點以及西沙群島的領海基線等問題。目前中國公告的領海基線從山東半島畫至海南島西半部,採用直線基線法畫設,由領海基線往外主張12浬領海,領海之外依據1998年《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》主張200浬專屬經濟區,因此,這條領海基線的法律解釋不會因為存在於東海、台海及南海而有所不同,否則國家會有「禁反言」(estoppel)的問題。於是,中國在東海主張從領海基線量起200浬海域享有專屬經濟區的主權權利(sovereign right),到南海部分主張理應一致。

換言之,海疆國界線內再出現領海基線、領海、專屬經濟區或大陸礁層,甚至西沙群島又有領海基線,這一切都是因為中國是1982年《聯合國海洋法公約》締約方,除了條約規範外,也承擔習慣國際法,倘如唐博士主張海疆國界線,那中國是否該考慮退出《聯合國海洋法公約》,修改《中華人民共和國領海及毗連區法》及《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》,更改領海基點與基線至南海海面上,但中國採用直線基線法,明眼人一看U形線應該不是直線基線,那唐博士團隊沒有交代的是,在其所認為的國界線上,是否沒有必要再畫設領海基線?對外再去主張中國國內法的12浬範圍,倘因此而全部劃設到越南、菲律賓及馬來西亞的領土上,又該如何處理?

其次,線內海域範圍倘如唐博士團隊所言為「海域主權」,則現任外長王毅曾說過:「作為南海最大沿岸國,中國最希望維護南海的航行自由」便不存在。國家在內水享有絕對管轄權,非沿海國同意,他國船舶不得進入,倘進入該水域,除了軍艦與非商業性的政府船舶享有豁免權外,其他所有船舶須接受沿海國的管轄。在領海範圍內,沿海國需要容忍他國船舶行使無害通過權(right of innocent passage),也不是自由航行權。唐博士團隊稱的主權,除了各國擁有領陸及內水、領海與領空主權外,不知地球上何處處於主權之下,如果連王毅都認為中國從未阻擋他國行使自由航行權利,不知唐博士團隊在這種「海域主權」論述下,該給其他國家何種航行權利?

如果連王毅都認為中國從未阻擋他國行使自由航行權利,不知唐博士團隊在這種「海域主權」論述下,該給其他國家何種航行權利?(www.diplomaticourier.com)

第三,唐博士團隊並未解釋U形海疆國界線與紅色的行政區線位置不一的問題。國家在其所屬領土主權範圍內行使行政管轄權,也可能在領土主權範圍外於他國領土上行使行政管轄權,例如美國在第二次世界大戰結束後至一九七二年間在釣魚台列嶼上行使行政管轄權,但該列嶼並非美國的領土主權,因此,行政區線的畫設,如無特別規定,則應與海疆國界線相重疊,然而,唐博士團隊所研究的1951年這份地圖上卻顯示出令仍無法理解的繪圖技巧,無論是靠近越南或是靠近菲律賓,紅色的行政區線一直位於海疆國界線的右側。

第四,從斷續線連成實線並不需要尖端的技術與艱深的學問,重要的是它背後所代表的政治與法律上的意涵。斷續線在周恩來擔任中國國務院總理期間,為了與越南友好,於是擦拭了從中越邊界、北部灣上共兩條斷續線,以至於原本1947年南海諸島位置圖上的十一條斷續線剩下了九條斷續線;唐博士團隊也在研究成果中提到,U形線的繪製方法是由連續線到斷續線,再從斷續線到連續線,但這種不斷變動的畫法,背後所代表的政治意涵是甚麼?

如果說領土主權問題會牽涉到國際政治問題,那南海U形線背後的意義只能做政治解讀,倘用法律來解讀,由於唐博士團隊也點出了線的變動性,這違反了法律的穩定性,在變動線的同時,竟無須任何法律上的程序,僅由行政部門認可變可擦拭斷續線或增加斷續線,這對U形線的法律莊嚴性早已構成威脅,對U形線的法律主張也缺少確定性,例如前述周恩來擦拭兩條斷續線的法律程序為何?是否有經過人民大會的同意?實際的問題是它是政治的一條線,而非法律的一條線,難以用法律進行完整論述。

第五,唐博士團隊在研究成果中也發現,美國與西班牙在1898年簽訂的條約中,就用實線表示島嶼歸屬線,所指應為規範菲律賓領土範圍的《條約界線》(treaty limits),認為是當年沒有統一的國際海洋疆界線繪製標準,但為何研究成果並未考慮將南海U形線導引至「島嶼歸屬線」?

從斷續線連成實線並不需要尖端的技術與艱深的學問,重要的是它背後所代表的政治與法律上的意涵。(Newsweek)

最後,依據唐博士團隊的發現,1951年的地圖說明了南海U形線是海疆國界線的概念,線內海域屬於中國的主權,但從1951年迄今,越南、菲律賓、馬來西亞佔領南海島礁的行為,中國並無能力將其驅逐出境,各國天然氣探測船出入此海域進行探勘作為,亦無有效管轄行為,越南自萬安灘取得之油氣利益,也未見中國制裁行動,美國、日本、澳洲、印度軍艦在所謂的「主權」海域來去自如,也未見中國採取任何有效的反制措施,南海周邊國家非中國籍漁船進行捕漁作業,也未見中國海警或漁政單位出面制止。

簡言之,對於各國使用南海所謂的「主權」範圍,中國未能採取有效的管轄作為,對其侵害主權的行動採取反制措施,長期下來,被責難的將會是中國政府,而不是民間豐沛的民族情緒。

海疆界線需透過談判劃定

根據現行《聯合國海洋法公約》規定,當領海、專屬經濟區及大陸礁層與相鄰或相向國家發生重疊時,須分別依據公約第15條、74條及83條以「協議」解決,換言之,涉及海洋權利的分配要與相關國家進行談判,談判結果才能劃設海疆界線,並非由一國採取片面行動而定,倘此,他國在法律上沒有接受的義務。

雖然唐博士團隊提出的地圖是1951年,當時並未有《聯合國海洋法公約》,而1958年的《領海及鄰接區公約》也要等七年後才出現,但並未影響國家可以有領海之主張,但要主張領海,必須有基線才可以,但劃設基線通常採取的低潮線,也就是正常基線法,並無法像唐博士團隊提出的南海分圖如此畫法,再者,當年也沒有專屬經濟區的概念,只有領海與公海的區別,而劃設所謂海疆國界線的同時,是否已與周邊國家進行談判過,即便有些國家尚未獨立,但仍有原屬母國,因此,這種片面畫設的海疆國界線,並不能代表甚麼,況且將原本斷續線連成實線,也不需要甚麼高深的學問,重要的是,在這些紊亂的南海虛線、實線背後,聲索國的真正政治意圖為何,才是值得去進一步剖析的。

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