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專欄

薇拉夫人的國際關係料理藝術》爭奪北極大戰(二):日本北極政策關注航道與資源開發

日本運用自己的方式融入北極,發揮關鍵作用,與各國合作開採礦物、開闢海上貿易路線,扮演科學技術角色,為各國提供資源與服務,為研究北冰洋以及管理航道提供新解決方案,確保日本在北極海域存在價值。

黃惠華

中國政府推出自己的北極政策,引起國際關注,但想在北極爭取一席之地,還有日本。

2017年7月20國集團峰會(G20)結束後,日本首相安倍晉三(Shinzo Abe)前往北歐國家芬蘭、瑞典、丹麥進行訪問,目的是加強與北歐國家夥伴關係及尋求北極資源合作開發可能性。安倍會晤芬蘭總統尼尼斯托(Sauli Niinisto)時表示「要在北極問題、以及與俄羅斯關係上,與芬蘭加強合作。日本將以較過去活動更積極貢獻的方式,在北極會議中扮演一個角色。」2017年9月6 日俄羅斯主辦第三屆遠東經濟論壇(Eastern Economic Forum),安倍與俄羅斯總統普欽(Vladimir Putin)會談時提出,希望就北極發展進行合作。

近年來,俄羅斯利用其地理優試圖掌控北極,中國商船開始使用北海航道(Northern Sea Route, NSR)。日本位於歐洲、亞洲之間最短途徑,航道是日本在北極最主要的利益。冰島前總統及現任北極圈論壇主席格裡姆松先生(Ólafur Ragnar Grímsson)建議,「日本想保持航運地位,就要參與開發開新航道」。未來日本為了保持在北極地區戰略優勢,勢必會付出更多努力。

日本不是北極的「局外人」

依據國際法,北極與北冰洋地區並不屬於任何國家所有。北極海域大陸架上,蘊藏豐富的石油與天然氣。1991年蘇聯崩潰後,中國與南韓開始密切參與北極開發計畫,日本也希望在北極發展中發揮重要作用,證明自己不是北極的局外人。

2013年5月,日本在北極理事會(Arctic Council)取得觀察員地位。2015年日本海洋政策局公佈「日本北極政策」強調「北極的問題將會影響全世界,需要國際社會共同解決。日本可以利用強大科學基礎,發揮主導作用。過去日本政府經常推動科技外交,日本可以成為一個可靠參與者,以科技解決國際問題做出貢獻」。安倍表示「日本應成為北極地區的重要角色,在訂定國際航行規則、發展科學技術、自然資源方面發揮積極作用」。

安倍會晤芬蘭總統尼尼斯托(左)時表示,要在北極問題、以及與俄羅斯關係上,與芬蘭加強合作。(Radio Canada International)

日本主要關注北極議題如:使用北海航線的可能性;科學研究;國際合作,俄羅斯、中國、其他亞洲國家在北極共同開發資源的競爭;北極軍事與安全問題,特別是俄羅斯如何以軍事技術手段確保北極利益;環境保護的國際規則與標準;北方四島問題等。針對北極發展問題,日本在外務省、經濟產業省、國土交通省、防衛省、環境省、文部科學省都設有涉及北極事務相關單位,主要領域為:與北極國家發展互利的雙邊關係,共同發展,組織航運與區域綜合發展;加強與北極世界其他國家的合作;日本對維護該地區生態的貢獻; 在北極地區宣傳與應用日本的技術和科學知識。

日本在北極地區的利益

北極對日本來說,具有航道、能源及安全戰略利益。日本北極政策提到「日本應該靈活利用北極航道,建立航行支援系統,加快由官民協助,出資支援石油、天然氣的開發事業。另外,在日本的安全保障問題上必須注意俄羅斯與中國動向。必須強調依據國際法確保實現有序的國際合作」。政策推出之後,開始進行科學研究、研製破冰船與深海無人潛水器,日本大企業開始投資北極國家的能源、石油等,逐步落實北極政策目標:

一、 尋求替代能源

日本是高度依賴能源進口國,短期內太陽能、風能等替代性能源無法取代傳統石油與天然氣,自然對北極豐富的資源感到興趣。日本企業日揮、千代田、三井等公司投資亞馬爾半島液化天然氣(LNG)生產。日本國際石油開發帝石控股公司(INPEX)參與格陵蘭油田開發等等。另外,日本不斷尋找其他稀土來源,與挪威、加拿大等國一起研究在北極地區開採稀土。

二、 科學研究

為了強化對北極研究,北海道大學研究船在白令海北部、白令海毗鄰的楚科奇海部分地區進行全面科學考察,此舉被視為是「北極俱樂部」正式成員認證標準。近年來,為加速對北極研究工作,推出不少國內外研究計畫,如文部科學省推出5年卓越綠色網路(GRENE)北極氣候變化研究計畫。該計畫由日本國立極地研究所主導,海洋研究開發機構參與,來自日本國內 35 個單位 300 名研究人員,以及國外研究機構、人員共同參與。天氣新聞公司(WNI)發射氣象衛星監測北極海域冰層流動狀況。北海道大學設有北極研究中心,進行開發、尋求利用北極空間、資源方法。有鑑於北極暖速度比整個地球快1至2倍,對其進行調查是當務之急,加上美國、加拿大、俄羅斯、中國、韓國等都有專門的破冰船,日本為了迎頭趕上,新破冰船預計將在2020年完成。

北極對日本來說,具有航道、能源及安全戰略利益。(Radio Canada International)

三、 開發航道

2012年11月俄羅斯天然氣工業股份公司(Gazprom)租用「鄂畢河」號油輪向日本九州戶畑港運抵來自歐洲的天然氣,完成了經北海航道從歐洲向亞洲的航行,號稱一個月的航行可以節約資金達300萬美元。此後,日本越來越關注北海航線的航運時間、運輸費用;尋找適當的轉運港及替代港口等,及有關各國在北極搶奪資源狀況。

日本評估,位於北海道港口苫小牧港(Tomakomai)是國際據點港灣,可以做為基礎港口。苫小牧港距離摩爾曼斯克(Murmansk)很近,大型商業集裝箱船可以在兩週內到達,一個月可以進行一次航行,具有成為東南亞轉運港之潛力。日本北極政策宣示日本發展北海航線為優先利益。日本外務省北極事務特別代表白石和子 (Kazuko Shiraishi) 表示「開發北海航線對於日本的戰略思維而言至關重要。未來,40%貨物將通過北海航道運往歐洲」。

四、 安全與戰略利益

日本關注北極兩大安全問題:俄羅斯在北極軍事建設與破冰船。普欽稱「必要採取一切可能的手段來確保北極的安全與俄羅斯國家利益」。俄國國防部加快在北極地區的弗蘭斯約瑟夫群島與新西伯利亞群島軍事建設,以確保俄軍北極部隊永久部署作業。日本認為這是俄羅斯試圖遏制美國在北極行動,力求確保發展北極資源的意圖。

俄羅斯破冰船與建立軍事基礎設施一樣重要,關乎確保交通運輸安全,俄羅斯擁有核動力破冰船7艘,常規動力科考破冰船有24艘。俄羅斯建造大量攜帶飛彈破冰船,隨著北海航道業務量大增,配合使用破冰船,可能對北極環境造成一定的傷害。

俄羅斯擁有核動力破冰船7艘,常規動力科考破冰船有24艘。圖為俄羅斯的核子動力破冰船Yamal。(By Wofratz wikimedia.org/)

五、 尋求解決北方四島方案

北方四島領土爭端與日美同盟成為俄日雙邊發展阻礙。隨著北海航道全年通航的目標,更賦予俄羅斯強化北方四島港口、基礎設施與軍事安全的決心,提升北方四島的戰略價值,間接迫使日本承認俄羅斯對北方四島所有權,日本拿回北方四島目標可能更加渺茫。儘管如此,日本表達希望兩國在北極加強合作的願望,並試圖從北極政策之中思索如何改善兩國關係,為尋求解決領土問題研究解套方案。根據日本分析,維護北極海域秩序與安全需求不斷提升,俄羅斯無法單獨應付未來的挑戰,因此,建議日本與俄羅斯合作航運管理,打造北海道港口成為關鍵轉運港口,可以深化北極地區雙邊合作。由於俄羅斯與烏克蘭的衝突,俄羅斯轉向亞洲極力開發北極航道,日本體認俄羅斯在北極地區的崛起,儘管日本必須配合歐美制裁俄羅斯,為了自己的利益,努力與俄羅斯建立起平衡關係,以便在北極與俄羅斯合作。

日本扮演貢獻者角色

日本運用自己的方式融入北極,發揮關鍵作用:與各國合作開採礦物、開闢海上貿易路線,扮演科學技術角色,為各國提供資源與服務,為研究北冰洋以及管理航道提供新解決方案,確保日本在北極海域存在價值。日本準備轉運港口為未來的北海航道鋪路,建造破冰船為北極進行研究準備。這些作為有助於日本鞏固在北極理事會中的地位,進而影響北極理事國的決策能力。日本以謹慎小心方式應對北極地區複雜問題,尋求自我存在價值。

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