黃惠華
美國總統川普（Donald Trump）在2018年第一天開砲指控「巴基斯坦反恐不力，包庇美國在阿富汗追捕的恐怖分子…」。突顯美國推出阿富汗新戰略的同時，所面臨的難題。
自2001年9月11日蓋達組織（Al-Qaeda）襲擊美國後，美國阿富汗戰爭已持續16年，成為美國有史最長的戰爭。2017年8月美國公佈阿富汗新戰略，稱要採取與前總統歐巴馬不同作法，意即放棄建立美國民主普世價值，承諾增兵、增加軍費以扭轉局勢，對巴基斯坦採取強硬態勢。2017年美國參議院表決通過2018年國防預算，總額6920億美元用於阿富汗、伊拉克與敘利亞軍事費用。對此，阿富汗表示感謝歡迎。
自2001年9月11日蓋達組織襲擊美國後，美國阿富汗戰爭已持續16年，成為美國有史最長的戰爭。圖為喀布爾街頭賣氣球的小販。（AP）
阿富汗北鄰土庫曼、烏茲別克、塔吉克，西接伊朗，南部與東部連接著巴基斯坦，東北部與中國接壤，西部和西南部與伊朗有共同邊界。阿富汗是多種族的社會，擁有多元文化的國家，具有獨特文化與傳統，阿富汗其特殊的地理位置，位於東方與西方的交界點，是古代絲綢之路重要貿易據點，重要的地緣戰略位置，讓阿富汗總是飽受外力侵略與征服，例如19世紀英國與俄羅斯在阿富汗地緣爭奪戰、蘇聯入侵阿富汗及近代美國阿富汗戰爭等。這個不平靜的世界，不但威脅他國國土安全、政局變化，也決定大國在阿富汗是否佔有一席之地。阿富汗邁向後反恐時代，阿富汗政府如何與區域國家展開協調與合作？如何維持平衡的外交政策，獲得外部支持解決內部問題，成為當務之急的要務。
阿富汗是多種族的社會，擁有多元文化的國家，具有獨特文化與傳統。圖為美國陸軍繪製的阿富汗語言分布地圖。（維基共享）
一、為什麼阿富汗永遠不會有和平？
1.內部派系鬥爭嚴重
2014年9月甘尼（Ashraf Ghani）總統宣誓就職，這也是阿富汗首次進行民主權力轉移。歐巴馬認為：「阿富汗總統選舉是一項重要的里程碑。這是落實民主制度以及獲得國際支持的要素」。甘尼提出未來施政重點：「打擊腐敗、行政改革，保持聯合政府合作、改善人民生活水準。希望塔利班等武裝組織顧全大局、放下武器，參與到阿富汗和平進程」。
但總統甘尼上臺後，其敵對派系爭鬥不止，且大多數行政機構部門出現空轉情形。另外，民族隔閡一直是導致阿富汗困局的一個關鍵因素。自從2014年阿富汗成立「特別聯合政府」後，甘尼及其總理阿卜杜拉（Abdullah Abdullah）兩大派系相互爭奪內閣人員的席次，阿卜杜拉希望其領導的派系能獲得至少半數內閣名額，也就是半數的政府部長由塔吉克族人擔任，而總統甘尼為普什圖人，希望由純技術官員組成新政府，而非以傳統標準來提名內閣人員。此外，最嚴重的問題在於阿富汗的內政部，該部管理著全國15萬名員警，但其內部卻充滿了武器私交與貪腐問題，甘尼不但抵制阿卜杜拉在內務部安插親信，同時，甘尼亦要求聯合國放棄對這支15萬員警隊伍經費的控制，兩方勢力拉扯不斷。
另外，根據國際透明組織2016年報告指出，「國際社會向阿富汗提供的援助資金有八分之一被高官私吞」。2017年4月聯合國阿富汗援助團（UN Assistance Missionin Afghanistan, UNAMA）報告指出，「儘管阿富汗當局已經進行了許多法律和政策改革，並取得了長足進步，但腐敗仍然是阿富汗長期和平與繁榮的一個重大障礙」。甘尼仍難在短期內達成行政改革目標。
2.恐怖組織死灰復燃
據調查，阿富汗全國37個省份，其中27省份面臨高度安全威脅，塔利班等恐怖組織佔領戰略要地、攻佔占領政府單位、發動多起炸彈攻擊事件，國家陷入動盪不安。據聯合國阿富汗援助團報告，平民傷亡的數量每年均呈上升趨勢（如表下），大部死於反政府軍之手；每5件死亡案例中，約有1件發生於首都喀布爾。可見阿富汗依舊戰火連連。
阿富汗平民傷亡的數量統計。（資料來源：聯合國）
在美國協助之下，阿富汗已經建立一支35萬人的安全部隊，包括政府軍、員警與民兵，執行全國安保任務。北約秘書長斯托爾滕貝格（Jens Stoltenberg）認為，「阿富汗安全部隊已具備打擊反政府武裝份子的能力」。但一些專家評估阿富汗安全部隊因缺乏足夠的空中支援、醫療及情報能力，是否有能力獨立作戰，令人存疑，尤其是，近年來阿富汗政府軍與塔利班在西南部戰略要地赫爾曼德省桑金爆發大規模武裝衝突，去（2017）年迫於塔利班武裝的壓力，阿富汗政府軍撤出桑金地區。塔利班全面控制桑金，代表更具活動力。除了塔利班，「伊斯蘭國」（IS）計畫在阿富汗、中亞及其他一些國家建立「伊斯蘭哈裡發國」，與阿富汗相鄰的中亞國家備感威脅。
二、阿富汗以外部勢力解決內部問題
1.美國「新阿富汗戰略」（4R+S）
川普表示，「多年來美國阿富汗戰爭是完全浪費，….美國將不再使用軍隊去構建民主或者以自己的形象來重建其它國家。目標是阻止威脅美國的恐怖分子重新出現，並確保這些人無法得到核武器。…」美國國防部長馬提斯（James Mattis）隨即簽署增兵阿富汗法令。
美國阿富汗新戰略稱之為（4R+S）：Regionalize（區域）、Realign（調整）、Reinforce（強化）、Reconcile（調停）及Sustain（維持）。強調與區域國家合作，包括中國、俄羅斯、印度、巴基斯坦等國；美軍扮演顧問諮詢及協助者角色；美國增兵同時要求其他盟軍支持；促進政府軍與反政府軍和解，組成聯合政府；美軍續留到阿富汗能夠維持一個穩定的政府為止。
美國國防部報告指出，美軍在阿富汗現在有11000人。據報導，美國增兵人數將達3500人，其中大部分為特種部隊與空降部隊。北約也宣佈增兵1000人，並且將延續「北約使命」任務，同時協助阿富汗軍隊直到2020年，每年提供十億美元援助費用。目前，北約在阿富汗約有12000特遣部隊進行非戰鬥任務。
美軍在阿富汗現在有11000人。據報導，美國增兵人數將達3500人，其中大部分為特種部隊與空降部隊。（EPA）
2.「區域合作」成為隱憂
美國新戰略可能會造成阿富汗周邊國家的隱憂，尤其是中國、伊朗、印度、俄羅斯、巴基斯坦等。特別是巴基斯坦，美方希望印度能在阿富汗問題上提供協助，並指責巴基斯坦接受美國大筆資助，卻為恐怖分子提供「避風港」，對阿富汗發動攻擊，殺害美國、阿富汗及其他國家的軍人，美國政府打算停止對巴基斯坦援助。
印度、巴基斯坦及阿富汗恩怨由來已久，過去印度和巴基斯坦在克什米爾地區發生衝突，巴基斯坦與阿富汗關係由於相互指責對方支持恐怖襲擊而惡化。美國希望與阿富汗、印度建立長期軍事政治聯盟戰略，巴基斯坦反應自然消極以對。
印度、巴基斯坦及阿富汗恩怨由來已久，過去印度和巴基斯坦在克什米爾地區發生衝突，巴基斯坦與阿富汗關係由於相互指責對方支持恐怖襲擊而惡化。圖左為阿富汗總統甘尼，右為印度總理莫迪。（The Indian Express）
對中國而言，阿富汗安全與中國環環相扣，自從歐巴馬宣布撤軍阿富汗後，中國試圖扮演和談斡旋者角色取代美國。中國與巴基斯坦還考慮將一帶一路戰略下的「中巴經濟走廊」計畫延伸至阿富汗。但另一方面，如果美國證實巴基斯坦資助恐怖組織，遭受制裁，恐怕會為中國帶來衝擊。
對中國而言，阿富汗安全與中國環環相扣，自從歐巴馬宣布撤軍阿富汗後，中國試圖扮演和談斡旋者角色取代美國。中國與巴基斯坦還考慮將一帶一路戰略下的「中巴經濟走廊」計畫延伸至阿富汗。 圖左起為巴基斯坦外長Asif，阿富汗外長Rabbani及中國外長王毅。 （REUTERS）
對俄羅斯而言，俄羅斯外長拉夫羅夫（Sergei Lavrov）強調，「美國不該以用武力來解決阿富汗政府與反政府組織衝突，俄國主張以國際談判來解決這個國家局勢」。美國阿富汗戰略有助於提高美國在中亞的影響力，由於前蘇聯國家推動多極化外交政策，衝擊俄羅斯地位，特別是，去年美國頻頻與前蘇聯國家接觸，例如美國與塔吉克舉行反恐聯合軍事演習，代表美國又開始重視中亞地區的安全與穩定。川普阿富汗戰略恐將成為俄羅斯的最大考驗。
3.「政府與反政府軍」和解困難度高
美國希望阿富汗能夠以談判解決國內問題，增兵目的只是強化阿富汗與反政府組織談判力量。美國國務卿提勒森（Rex Tillerson）表示，「這場仗將會在談判桌上結束。戰爭的目的是要對塔利班施壓，讓他們知道他們無法打贏戰爭。在沒有先決條件的情況下與塔利班進行談判」。日前巴基斯坦與阿富汗向阿富汗塔利班喊話，加入和平談判。 所謂「無條件下的對話」，就是川普強調的，不再以接受「民主」為條件，換取塔利班上談判桌，也是未來雙方和談的基礎。只是反政府軍勢力已大於政府軍，未來迫使塔利班等組織和平談判困難度越來越高。無怪乎美國參議院評估，美軍可能需要在阿富汗再戰十年，甚至更久。（未完）
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