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地理眼》看懂巴黎氣候變遷高峰會:懶人包與不懶人包

巴黎11月30號起展開了一年一度的全球氣候變遷會議。接續《京都議定書》與《哥本哈根協定》之後,本次巴黎氣候會議被寄予厚望,各界希望能在4個面向達成重要協議:通過新的議定書、各國提交國家自定預期貢獻、對發展中國家的資金支援、促進非政府行動者與公民社會的參與。

林士榮/台灣大學地理環境資源系學生

大國外交之中,氣候議題常常是個重要的斡旋之處。(圖片來源:巴黎氣候變遷會議官方網站)

2015年11月的法國巴黎,持續成為世人的關注焦點。發生在巴黎近郊的恐怖攻擊事件仍然餘波盪漾,不僅法國國內進入緊急狀態,對歐盟、中東、乃至於國際局勢的後續效應也有待觀察;但另一方面,巴黎又即將於11月30號迎來一年一度、為期12天的全球氣候盛會 1,各國領袖、政府與非政府組織齊聚一堂,而這次會議的結果,一般預料將對未來的全球氣候變遷治理方向帶來深遠影響。

搜尋台灣的相關新聞報導,可以發現諸如「巴黎氣候變遷會議」、「巴黎氣候峰會」、「巴黎氣候大會」之類的稱謂,令人眼花撩亂。追根究柢,這次會議到底要怎麼進行、討論哪些議題、又具備怎樣的重要性呢?

巴黎氣候變遷會議,究竟是什麼?

當前的全球氣候變遷會議形式,可說是奠基於1992年通過、1994年生效的聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC)之上。在當時科學證據尚未完備、以及盡量求取各方共識的脈絡下,公約本身缺乏具體的行動措施,但仍揭示了主要目標與幾個重要的指導原則(有興趣的讀者可以參考原文的Article2~4)。主要目標可以概括為:「將大氣中的溫室氣體濃度控制在穩定範圍內,以避免對氣候系統的人為干預程度達到危險的層級。」而指導原則包括:

1. 共同但差別責任(common but differentiated responsibilities);

2. 充分考慮到發展中國家的特殊境況與需求;

3. 對氣候變遷的後果採取預防性措施;

4. 促進永續發展等。

其中以「共同但差別責任」影響最為深遠,這個針對已開發國家與發展中國家的責任區別 2,至今仍牽動著全球氣候變遷治理的敏感神經。

與氣候變遷有關的行動與措施,可以簡單分成減緩(mitigation)與調適(adaptation)兩類:「減緩」著重在全球總體溫室氣體的減量,希望能避免二氧化碳為首的溫室氣體濃度,增加到可能使全球氣候系統失控的臨界值 3;「調適」則是為了因應氣候變遷帶來的可能危害、或生活型態上的改變,制定應對策略以降低衝擊,必須因地制宜。雖然減緩的相關作為看來已是刻不容緩,但畢竟氣候變化不是一年半載可以達成的事,所以針對特殊地方脈絡與需求設計的調適策略有其必要性 4

截至目前為止,《氣候變化綱要公約》已經有196個締約方,並每年舉辦締約方大會(Conference of the Parties,COP),負責審議相關法律文件及其執行情況。在1997年的第3次締約方大會(COP 3),通過了具有正式法律拘束力、並規範具體溫室氣體減量目標的京都議定書(Kyoto Protocol),於2005年正式生效,是全球氣候變遷治理的一大里程碑 <5>。

這次的巴黎氣候變遷會議,大致來說,就是以《氣候變化綱要公約》的第21次締約方大會(COP 21)、與《京都議定書》的第11次締約方大會(CMP 11)為主要架構 6,各方一同探討、協商重要的全球氣候變遷議題與具體行動。

(作者提供)

重要性?值得觀察的點?   

相信大家如果對相關報導有些印象,可能會知道從去年底開始,這次巴黎氣候會議就已經被各國領袖、專家學者、公民團體定調為《京都議定書》通過以來最重要的一次會議。為什麼呢? 

前面提到,《京都議定書》是第一個有具體溫室氣體減量目標與正式法律效力的文件。儘管美國因故退出 7,《京都議定書》還是囊括了全球主要國家,各國在第一承諾期(2008~2012年)也繳出了尚可接受的減量績效,歐盟表現尤為亮眼。然而,在2009年於丹麥哥本哈根舉辦的第15次締約方大會(COP 15、CMP 5),原先目標是產出新的《哥本哈根議定書》、以接續即將到期的《京都議定書》,卻由於過程始終縈繞著濃厚的大國外交與密室協商氛圍,以及美國與中國(全球兩大溫室氣體排放國)的談判破裂,導致只做成了沒有法律約束力的《哥本哈根協定》。   

以全球氣候變遷治理的角度來看,哥本哈根會議可說是一大挫敗。儘管兩年後的德班會議(COP 17、CMP 7)試圖亡羊補牢,確認京都議定書的第二承諾期從2013年開始、延長至2020年,並設立德班增強行動平台特別工作小組(ADP)負責草擬新的協議,預計在2015年通過新的議定書、並於2020年生效;但日本、俄羅斯、加拿大、紐西蘭等國仍然宣布退出了第二承諾期,留下來的國家只在全球溫室氣體排放中佔了很小的比例。至此,因應全球氣候變遷的減緩行動遭遇了重大危機。

記取哥本哈根的教訓,後續幾次締約方大會的討論面向更為多元,不再侷限於暫時陷入僵局的減量議題。在幾年之內,除了會議程序的透明化以外,因應氣候變遷的調適架構也陸續被確立,包括綠色氣候基金的啟動、損失與損害議題的探討、減少毀林與森林退化造成的碳排放(即REDD/REDD+機制)等 8

當然,在修補各國談判程序上的摩擦,以及轉為在調適、資金與技術議題上尋求共識之餘,終究還是必須回過頭來面對溫室氣體減量的議題。如何不落入京都模式的窠臼,讓各個締約方心甘情願地負擔減量義務,成為尋找新出路的重要課題。在這樣的脈絡下,催生了國家自定預期貢獻(intended nationally determined contributions,INDCs)的機制 9,也就是讓各國考量自身國情,自行提出在減緩、調適、資金與技術等面向所能做到的努力;到11/25為止,已經有149份INDCs(代表176個國家)提交10,佔全球溫室氣體排放比例的95.4%(想追蹤提交現況、查閱內容摘要的讀者可以參考這裡)。

(作者提供)

總括來說,在哥本哈根挫敗與後京都時期的脈絡之下,本次巴黎氣候會議被寄予厚望,各界希望能在以下4個面向達成重要協議:

1. 通過新的議定書。長遠目標是在2100年以前,將全球升溫的幅度控制在2°C以內;為了達成這樣的目標,必須在2050年以前將溫室氣體排放量降低40%~70%,並在本世紀末達成碳中和(carbon neutrality/ zero emissions)11。根據IPCC的評估報告,如果未能達成這樣的目標,將大大增加極端氣候事件發生的風險。

2. 各國提交國家自定預期貢獻(INDCs)。期望藉由考量各國脈絡的方式,確認各國都能自願地為全球氣候變遷盡一份力。國家自定預期貢獻的審核與協商,將成為新議定書的重要基礎。

3. 資金支援的面向。期望能在2020年前後,透過對發展中國家的資金支援,建立低碳、具氣候韌性的經濟體系。目前以每年1000億美元募資計畫($100 billion scheme)最受矚目。

4. 促進非政府行動者與公民社會的參與。全球氣候變遷是一種需要跨尺度、多層次治理的環境議題,因此必須修正過去只以國家行動者為主體的弊病。

反過來說,在接下來巴黎氣候會議的進行過程中,這些都是可以持續觀察的面向。我們可以參考大會的預定議程來追蹤談判進度,官網上也會隨時更新訊息。

誠然,作為一個國際政治場域,氣候會議仍然免不了牽涉到各國外交的縱橫捭闔。現實是,法國、中國、美國等大國的態度,關係到協商過程的成敗與走向:例如根據外媒報導,美國國務卿竟然在會議前夕放話「巴黎會議將不會做成具有法律拘束力的條約」,在這個節骨眼上,當然引發與法國、歐盟的隔空交火,強調「國務卿恐怕有些誤會」。

​多數新聞報導聚焦於是否能產出新的議定書。但對於許多NGOs而言,最關切的莫過於在恐攻事件之後,巴黎當局會不會以維安為由縮小會議規模:若真如此,許多場內外的集會與意見表達機會將被迫取消,論者認為這無異於走回頭路,破壞了哥本哈根以來好不容易培養出來的公民團體參與能量。

(作者提供)

欲知後事如何,有待我們繼續看下去。不過到這裡,讀者可能會好奇,台灣在這樣的全球氣候盛會中有存在感嗎(?)

那,台灣呢?

​純以相關數據而言,台灣在全球氣候變遷方面扮演「舉足輕重」的角色:根據環保署的統計,台灣在2012年的二氧化碳排放量達到256.61百萬公噸,排名全球第24位、佔全球比例接近1%,人均排放量也名列第20,相較於人口比例可說是名列前茅、「很有存在感」。而台灣本身地理環境相對脆弱,也特別容易受到氣候變遷與極端事件的影響,參與全球氣候變遷治理有其迫切性。

​但受限於國際現實與外交困境,台灣並不是《氣候變化綱要公約》與《京都議定書》的締約國。在最近幾次的氣候會議上,台灣的NGOs相當活躍(例如台灣青年氣候聯盟TWYCC),相較之下政府組織則苦無施力之處。根據中央社報導,政府將由環保署率領代表團前進巴黎,除了提交台灣的國家自定預期貢獻之外 12,並積極爭取成為UNFCCC的觀察員 13。在內國治理機制方面,今年6月通過的《溫室氣體減量及管理法》可說是姍姍來遲,初步建立了減量行動與管制的法源依據。但台灣能不能在相關的正式場域得到更多發聲機會,基本上是個政治問題。

(作者提供)

小結:巴黎會議會是轉捩點嗎?

短短不到三十年間,全球氣候變遷已經從一個模糊的科學發現,進展到考驗全球治理機制與國際法運作的地步。基於「共同但差別責任」原則所規範的溫室氣體減量義務,立意良善、卻造成已開發國家與發展中國家的齟齬日益積累,終於導致在哥本哈根會議不歡而散,於是後京都時代轉而提出「國家自定預期貢獻」的概念。而在氣候變遷治理的其他層次,也從初期只強調減緩行動的取向,逐漸過渡到同時考慮調適架構、資金支援、技術移轉、程序透明化與重視公眾參與等面向。2015年11月的巴黎氣候會議能不能成為名副其實的轉捩點,順利承接即將退場的京都架構、避免重蹈哥本哈根的覆轍,絕對會是我們的觀察重點。

註解

1. 11/26更新:為了爭取更多討論與協商時間, 會議的德班增強行動平台特別工作小組(ADP) 提前至法國時間11/29下午5點舉辦,形同巴黎氣候變遷會議提前揭幕。

2. 基於「共同但差別責任」原則,公約將締約方分成「附件一(Annex I)」與「非附件一」締約方,前者多為已開發國家與經濟轉型中的國家,後者多為發展中國家;附件一又進一步分出「附件二(Annex II)」締約方,以已開發國家為主。大體來說,附件一國家比非附件一國家負擔更多溫室氣體減量義務,而附件二國家又額外負有資金支援與技術轉移的義務。

3. 目前針對全球氣候變遷的科學共識,以政府間氣候變遷委員會(IPCC)較受信賴。根據IPCC在2013年發行的第5次評估報告,2100年以前的全球氣溫升幅最好能控制在2 °C 以內,才能避免極端氣候事件增加、海平面上升等風險。

4. 例如針對一地的自然環境與社會經濟條件進行綜合評估的脆弱度分析,已經成為當代熱門的地理研究議題。

5. 《京都議定書》以1990年為基準年,規定附件一締約方必須在第一承諾期(2008~2012年)內,將溫室氣體的平均年排放量減少至少5%。

6. CMP全名為 Conference of Parties serving as the Meeting of the Parties to the Kyoto Protocol 

7. 《京都議定書》在1997年通過後,代表美國談判的副總統高爾曾經象徵性地簽字、但沒有交付國會審查。小布希政府在2000年上任後,更是表明不會交付國會批准(根據美國憲法,國際條約必須交由國會批准才能生效),美國於是實質上退出了議定書。

8. 綠色氣候基金(Green Climate Fund)在2010年的坎昆會議中確立,主要是為了因應《哥本哈根協定》中,已開發國家承諾在2020年前後確立每年籌資1000億美元的機制,以支援發展中國家在減緩、調適、技術移轉等活動的開支。損失與損害議題的探討,主要針對氣候變遷帶來的負面影響,希望能建立一套責任歸屬與損害賠償機制,但由於執行難度高與爭議過大,目前仍在起步階段。REDD/REDD+機制希望藉由提供資金與經濟誘因的方式,引導發展中國家進行森林保育,以期發揮重要的「碳匯」作用。

9. INDCs有許多不同的中文譯名,包括「國家自主決定預期貢獻」、「國家自主減排貢獻」等。考量到各國提交的內容不僅止於溫室氣體減量,因此本文譯為「國家自定預期貢獻」。

10. 歐盟的28個會員國共同遞交一份。

11. 碳中和/零排放指的並非人類活動完全不排放二氧化碳,而是努力讓排放量與地球生態系統所能吸收的量相互抵銷。

12. 概括來說,主要目標是:比照現況發展趨勢,在2030年以前將溫室氣體排放減量50%,相當於比2005年的排放量少20%。

13.即仿照巴勒斯坦,以及台灣在世界衛生組織的模式。


參考資料

1. 葉俊榮 2015。氣候變遷治理與法律。臺大出版中心。

2. United Nations Framework Convention on Climate Change. http://unfccc.int/meetings/paris_no⋯⋯

3. United Nations Conference on Climate Change (COP21/CMP11). http://www.cop21.gouv.fr/en/

本文經授權轉載自地理眼 林士榮:看懂巴黎氣候變遷高峰會:懶人包與不懶人包

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