晴時多雲

星期專論》真正「中國法案」的前景

美國國會已經逐漸意識到來自中國的挑戰。議員們已經提出數以百計的法案,試圖對中國在國際舞台上的行為提出具體對策。他們還推動兩項綜合性的包裹議案,以盡可能廣泛的方式應對大部分的問題。

不過,前景最看好的可能是第三個全面性的新提案。

第一個重大法案在今年二月啟動,當時聯邦參議院多數黨領袖舒默(紐約州民主黨參議員)要求各委員會提出綜合性議案。由此產生的「美國創新及競爭法案(USICA)」,六月間在參議院全體會議上獲得通過。

這項法案包括參議院外交關係委員會(Senate Foreign Relations Committee)提出的幾項至關重要的條款。例如確保台灣獲得名實相副外交尊重的措辭、禁止美國官方參與二○二二北京冬奧,以及對美國外交資源和援助延宕已久的重新配置,強化對印度—太平洋地區的挹注等。

美國國會已經逐漸意識到來自中國的挑戰。圖為流亡藏人二月間在印度達蘭薩拉街頭,以象徵奧運的五環標誌吊著人形布偶,抗議人權紀錄惡名昭彰的北京,將主辦二○二二冬季奧運會。(美聯社)

創新及競爭法案 援助內容不清

遺憾的是,外交政策上的所有辛勤耕耘,最後可能只是徒具形式而已。舒默唯一關心的是法案中主張斥資數千億美元,獎勵高科技研發和微處理器生產的條款。

關於這種政府援助是否明智,存在一場合理的辯論。就我個人而言,我認為它對賦予政府在經濟中扮演的角色方面走得太遠了。另一方面,支持補貼的人則認為,如果政府不發揮更大作用,美國就無法在高科技領域與中國競爭。

但是,我們甚至不知道政府援助的內容是什麼。

要想知道「美國創新及競爭法案」的真正利害關係,可以看看舒默辦公室去年發布的新聞稿。當時舒默提出「無盡邊疆法案(Endless Frontier Act)」,這是「美國創新及競爭法案」的核心獨立法案。紐約州二十幾個選區表態支持這項法案,因為這些選區可以在法案通過後獲利。毫無疑問,如果舒默只能在總統簽署法案時獲得對科技業的補貼,他也會接受,然後坐視真正的外交政策條款全部胎死腹中。

關於中國的第二個綜合性法案,是聯邦眾議院的努力成果。在六月底和七月初的幾天裡,眾議院外交事務委員會(House Foreign Affairs Committee)開始審議「確保美國全球領導地位及參與法案(Ensuring American Global Leadership and Engagement, EAGLE,簡稱『老鷹法案』)」。「老鷹法案」對行政部門報告的要求過多,卻未能有效表達國會的關切所在。不過,這項法案可能在與參議院的協商中進一步完善和強化。事實上,眾議院已經在審議該法案的過程中做出一些修正。

老鷹法案 抗氣候變遷撥款受矚目

然而,更大的問題在於眾議院的這項法案也過頭了。它包含了各種與中國挑戰無關的措施。最引人矚目的是撥款數十億美元對抗氣候變遷。

為什麼?還是因為選區的利益。除非眾議院的民主黨領袖能夠力抗黨內進步派(progressive wing)的壓力,在與參議院的協商中放棄這些條款,否則「老鷹法案」將不會有進一步的發展。

在這種情況下,我們只能假設,對眾議院大多數議員來說,重要的是理念。他們對法案能否通過並不在乎,他們只是藉此傳達政治訊號。

接著,還有第三個綜合性法案。共和黨研究委員會(RSC)提出的一項法案,針對中國挑戰辯論中許多最重要的問題提出實質解決方案。不過,這項法案並不完美。例如其中包括一個不切實際的條款,要求總統針對COVID-19(新冠肺炎)疫情造成的損失向中國索賠。這項主張或許立意良善,卻不可能實現。

向中國索賠疫情損失 不切實際

共和黨研究委員會提出的法案,還要求重新授權「貿易促進授權法(TPA)」。同樣地,這項主張是正確的。美國迫切需要再次承諾支持自由貿易。但在展延「貿易促進授權法」之前,必須進行大幅度的改革。國會需要就此展開個別、深入的辯論。

無論共和黨研究委員會的主張有多少不足之處,至少這項「對抗共產主義中國法案(Countering Communist China Act)」明顯是針對中國而來。除了其他值得肯定的條款,它還鎖定了中共統一戰線工作部(United Front Works Department)的影響力運作,並對「美國創新及競爭法案」打算投入的資金設限。「美國創新及競爭法案」主張的政府補貼,不是讓美國企業與中國廠商公平競爭的正確方式,但如果它們成為法律,我們至少應該確保我們不是在間接補貼美國企業在中國營運。

然而,共和黨研究委員會這項法案最大的特點,是在於它認識到對抗中國的關鍵不是美國能花多少錢,而是政策是否正確。

在今年結束前,國會採取有意義行動的時間已經不多了。不過,要通過一項扎實的全面性法案來應對中國的挑戰,還不是絕對不可能。要做到這一點,民主、共和兩黨議員必須超越狹隘的選區利益。他們也必須開始更嚴肅地看待自己的憲法權力。

有一套程序可以產生反應迅速、負責任的立法成果。這就是所謂的「正規秩序(regular order)」。這意味著在委員會中對法案進行審議。然後,最重要的環節是容許委員會成員在並未預先設定結果的條件下,對修正案進行表決。這是唯一能讓共和黨研究委員會的這類提案有機會被討論的方法。至於未盡完善之處,則可以在參眾兩院的協商中解決。

如果不採取這種做法,國會將不得不再等上好幾年才能通過有關應對中國挑戰的實質性法案。從目前的民意調查數據看來,共和黨研究委員會的包裹式法案很可能成為新一輪辯論的起點。這將是一件具有正面意義的事情。

羅曼 Walter Lohman

(作者羅曼為美國智庫「傳統基金會」亞洲研究中心主任;國際新聞中心陳泓達譯)

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