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東協指南》美國應該要再強化印太嚇阻與影響力的布局

美國在烏克蘭的行動會直接影響美國在其他地區投射武力或軍隊的能力,尤其是在太平洋區域對於中國的嚇阻。再加上烏克蘭與台灣都需要爭取類似的武器,但美國的武器製造能力也不是沒有極限,也不可能在短期間內同時滿足烏克蘭、台灣、以及美國自身的國防需求。美國儘管是世界超強大國,但在同時因應兩場軍事衝突的能力也極其有限。面對更棘手且志在併吞台灣的中國,華府更應強化在印太地區的嚇阻能量與影響力的布局。

楊昊/國立政治大學東亞所特聘教授、東南亞研究中心執行長

壹、 前言:東南亞國家與區域對美國的影響力多採正面回應

近年來印太情勢的變化引起區域國家的關注,特別是美中角力對於地緣政治與個別國家的衝擊,更產生了全面性的影響。舉例而言,新加坡東南亞研究院(ISEAS)近年來持續針對東南亞現況進行調查,近三年的調查反映出對美中角力的區域關切。以下有幾個關於美中兩國在東南亞影響力的調查,值得玩味。

針對「美國與中國在東南亞的區域政治與戰略影響力」的關切。在2021年,東南亞國家對於中國的持續深化之政治與戰略影響表達歡迎的僅有2.3%(最低,越南)至30.8%(最高,寮國)到了2022年則成長到19.7%(最低,越南)至54.1%(最高,柬埔寨)不等。而對中國影響力憂心的國家由2021年的69.2%(最低者,寮國)至90.7%(新加坡)到2022年的45.9%(最低,柬埔寨)至93.5%(最高,緬甸)。相較之下,對於美國在區域的影響力,在2021年,東南亞國家對此感到歡迎者,從0.0%(最低,寮國)至84.8%(最高,新加坡)不等,到2022年的35.7%(最低,柬埔寨)至83.0%(最高,越南)。對美國的影響力感到憂慮者,於2021年的8.3%(最低,越南)至100%(最高,寮國),演進到2022年的17%(最低,越南)至64.3%(最高,柬埔寨),此一結果顯示了東南亞國家對於中國與美國區域政治與戰略影響力的歡迎程度,是對美國歡迎大於中國。但在憂慮程度方面,東南亞國家對於中國影響力的憂慮普遍高於對美國影響力的擔心。

(資料來源:整理自ISEAS年度調查系列報告,作者製表。)

第二,但若是論及美國與中國在東南亞的「經濟影響力」比較,在2021年,東南亞國家對於中國的持續深化之政治與戰略影響表達歡迎的僅有9.6%(最低,越南)至52.4%(最高,柬埔寨)到了2022年則成長到12.7%(最低,緬甸)至90.3%(最高,越南)不等。而對中國影響力憂心的國家由2021年的47.6%(最低者,柬埔寨)至90.4%(最高,越南)演變成2022年的29.4%(最低,柬埔寨)至87.3%(最高,緬甸)。相較之下,對於美國在區域的影響力,在2021年,東南亞國家對此感到歡迎者,從50.0%(最低,寮國)至100.0%(最高,汶萊與柬埔寨皆然)不等;到2022年的0.0%(最低,寮國)至100.0%(最高,汶萊)。對美國的影響力感到憂慮者,於2021年的0.0%(最低,汶萊與柬埔寨皆然)至50.0%(最高,印尼與寮國),演進到2022年的0.0%(最低,汶萊)至100.0%(最高,寮國),此一結果顯示了東南亞國家對於中國與美國在區域內的經濟影響力的歡迎程度,仍是對美國的歡迎情勢優於中國。但在憂慮程度方面,東南亞國家對於中國影響力的憂慮普遍高於對美國影響力的擔心。值得一提的是,有部分東南亞國家對於美國的經濟影響力並沒有憂慮,或許這是相較於中國經濟影響力或經濟滲透的疑慮,同樣值得關注。

(資料來源:整理自ISEAS年度調查系列報告,作者製表。)

第三個值得留意的調查是「東協的未來究竟要走向美國還是中國?」,在2021年選擇美國的有56.2%,選擇中國的僅有43.8%;到了2022年,選擇美國的有57.0%,而選擇中國的則又下降至43.0%;到了今年2023年的調查,選擇美國的為61%,而選擇中國的則降至38.9%,這樣的結果說明了在某個程度上自歐巴馬總統後期與川普時期開始美國逐漸將政治、戰略、經濟重點置於印太地區(特別是東南亞區域)確實已漸漸收到成效,儘管大多數的東南亞國家仍認為中國最具經濟影響力(59.9%)、美國居次(10.5%)、中國是最具政治與戰略影響力(41.5%)、美國居次(31.9%)。在政治與戰略影響力方面,中美的差異就沒有太大。

貳、 美國應該強化在印太的布局與影響力

以上幾個近年來東南亞情勢的調查結果,說明了美國近年來持續在印太區域的強化布局是有效果的,特別對於東南亞國家來說,這逐漸改變了對於扈從中國一面倒的態勢。當各界質疑美國是否在俄烏戰事爆發迄今滿一年之後,有意將戰略重心移往東歐並忽略印太區域。

美國和平研究所(US Institute of Peace)也公開提醒,印太區域在美國全球戰略中應具有重要優先性,拜登政府不得輕忽看待。

譬如,去年針對烏克蘭戰事所推進與通過的相關法案(如the Additional Ukraine Supplemental Appropriations Act)及持續提供超過275億美元的武器與軍事援助、如海馬斯火箭與相關軍備、以及F-16戰機等。前述調查結果顯示,美國應該要持續強化在印太地區的影響與全面布局,主要原因大致有三:

第一, 一個深耕印太的美國將更能有效因應二十大後更中央集權且更欲追求與展示大國地位與相映襯能力的中國。習近平在二十大後更鞏固習核心的權力,近期的軍事監控氣球爭議即彰顯出中國積極擴展軍事影響力的戰略意圖與戰術作為。

第二,透過更扎實且長期的戰略布局才能時影響與維持印太的區域穩定與安全。在2月6日,一艘菲律賓海警船支援駐紮南沙群島仁愛礁的海軍陸戰隊輪換和補給時,兩度被中國海警船以軍用級別的雷射照射及干擾,儘管並非是攻擊行為或導致進一步的衝突,但中國在南海的多種存在與干擾確實導致了可能引起衝突的區域風險與不確定性。

第三,關鍵熱點台海問題被危機化不容忽視,以美國為首的民主國家須在區域內建立威攝力量。台海情勢過去處於長期穩定的結構;然而,在去年8月之後,美國眾議院議長裴洛西女士訪台,成為中共介入台海與施壓台灣的藉口,促使台海問題「被危機化」。除了針對性的圍島飛彈試射之外,中共更多次表態「不存在」台海中線,且試圖將台海「內海化」,這些單邊主義式的激進作為使得印太區域內因威權主義的擴張而充滿以併吞民主國家為目標的針對性潛在危機;以美國為首的民主國家需在區域內建立威攝力量,不僅是牽制中國,也志在維繫區域安全以及以規則為基礎的國際秩序。

近期美國與加強關係的美國-菲律賓合作就是一個重要的例子。在近期,美國國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)在1月30日至2月2日訪問韓國及菲律賓。期間,美、菲發布聯合聲明,強調雙方計畫全面加速實施《加強國防合作協定》(EDCA),美菲同意在菲增設4個軍事基地供美軍使用,並將推進現有防務合作協定確定的5個軍事基地建設與應用,同時重啟南海聯合巡邏。當外界認為美國與菲律賓的合作將僅限於海軍,實際上,從EDCA的角度來看,空軍的合作與已經是重點,特別是美國將利用兩年超過6000萬美元升級在馬尼拉以北的巴薩空軍基地、呂宋島中部馬格塞塞堡軍營與菲南部民答那爾島北部的倫維亞空軍基地,加上,離黃岩島最近的巴拉望島上的包蒂斯塔空軍基地、中部城市宿霧的貝尼托·埃本空軍基地等,美軍的空軍基地群將在區域衝突爆發之際發揮最迅速且有效的震攝力道。

美國國防部長奧斯汀(右)訪菲律賓期間,兩國發布聯合聲明,強調雙方計畫全面加速實施《加強國防合作協定》(EDCA)。(AP)

參、結語一些反思與提醒

最後,近期開始有部分具有代表性的美國政治領袖,針對美國應強化印太的影響力提出若干提醒,其中,尤以美國參議員Josh Hawley在傳統基金會(Heritage Foundation)的演說內容,深具意義,本文將以此一演講的重點摘錄作為本文的代結語。

Josh Hawley是資深參議員,他在傳統基金會的這場演說直接討論了美國的國防政策應該要優先著眼於最大的威脅(即中國),當然也檢視了烏克蘭問題、以及如何保障國土安全與國防。他對於美國在印太區域內的強化影響力的諸多提醒,發人深省。

他特別提醒,當前有部分輿論希望美國相信在烏克蘭的代理人戰爭可以永無止盡地持續下去,並且這樣的情勢並不會影響美國嚇阻中國入侵台灣的能力。事實上,他不認為類似的主張是正確可信的,因為在現實世界裡,美國擁有的軍事資源極其有限的,而且美國的對手們都非常清楚美國的極限在哪裡。尤其是中國共產黨更深知,如果美國將資源都放在烏克蘭,那麼這些資源就無法被用來嚇阻任何對台灣的侵略。他多次重申,中國想要控制印太區域,而美國務必得從印太區域來阻止它。

儘管如此,他也指出,美國國會迄今已經向烏克蘭的國防挹注了數百億美元的資源,他直指,核心問題在於美國在烏克蘭的行動會直接影響美國在其他地區投射武力或軍隊的能力,尤其是在太平洋區域對於中國的嚇阻。再加上烏克蘭與台灣都需要爭取類似的武器,但美國的武器製造能力也不是沒有極限,也不可能在短期間內同時滿足烏克蘭、台灣、以及美國自身的國防需求。

Josh Hawley的提醒並非不無道理,美國儘管是世界超強大國,但在同時因應兩場軍事衝突的能力也極其有限。面對更棘手且志在併吞台灣的中國,華府更應強化在印太地區的嚇阻能量與影響力的布局。

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