晴時多雲

東協指南》從2022年玉山論壇看台灣在亞洲疫後復甦的角色

每年一度的玉山論壇,是新南向政策的盛事,它做為檢視政府與民間執行新南向政策的年度成果與投入新南向政策的能量的重要機制與平台,對在外交與國際空間上屢屢被中國脅迫欺壓的台灣而言,玉山論壇也被視為是台灣的主場外交。從每年持續精進的議程與日趨多元、層級與影響力更關鍵的與會者齊聚一堂的討論內容,大致可掌握台灣新南向政策的年度成果,以及來年持續努力的重點。

楊昊/國立政治大學東亞所特聘教授、台灣亞洲交流基金會執行長

全球面臨新冠肺炎的肆虐已逾兩年半。在疫情期間,亞洲國家受創甚深,各國除了積極加強防疫工作降低疫災對國家安全、經濟與民生的衝擊(減災,mitigation),也在苦思如何在疫後(疫情爆發之後)的復甦超前部署工作(調適,adaptation)。

亞洲國家面臨新冠疫災的兩個脆弱化

整體而言,過去兩年多以來,亞洲國家在疫情期間投入減災與調適的工作上同時面臨了兩種「脆弱化」的危機,其一是因為長期的經濟不平等發展(國內與區域皆有)導致國家體質的脆弱化,致使各國在面臨疫情風險時因無力感倍增而陷入曝險的重重困境;其二則是各國因為迫切需求而更受制於富有資源大國的影響與牽制,尤其是導致這場疫災的源頭中國更利用疫災以援助之名加碼對於亞洲國家的布局及壟斷,包含了在疫情初期對醫療物資的提供以及中期的疫苗提供(僅少量為援助物資,大多實為商業販售,意以壟斷當地市場)、配合既有的經濟殖民主義機制(一帶一路)的公衛變形手段如健康絲綢之路等。這些顯然都是意在修補戰狼外交與逆轉過去的一帶一路造成全球債務陷阱等負面形象的政治操作,甚至可能轉換成「武裝化」(weaponizing)與脅迫合作的權力資源(power resources)。隨著疫情逐漸趨緩且可受到控制,在曙光乍現的今天,面對疫後復甦的各種需求,我們將可大膽預期中國的順勢介入亞洲疫後復甦議程與加強壟斷的作為必然更加清晰。

北京多次表態要強化與東協的合作關係,在「中國-東協全面戰略夥伴關係」在RCEP架構下深化合作,並加速啟動所謂的「中國-東協自由貿易區3.0版」。(EPA)

中國校準一帶一路布局瞄準東南亞的疫後復甦計畫

具體來說,對於東南亞而言,東南亞國協(ASEAN,後簡稱東協)於2020年通過了「東協全面復甦架構」(ASEAN Comprehensive Recovery Framework, ACRF),設定五項廣義策略(broad strategies)做為引領東協各國投入疫後復甦工作的重點,這包含了:(1)公衛體制(health system)的強化;(2)加強人類安全(human security);(3)擴大東協內部市場與更廣泛經濟整合的潛力;(4)加速包容性數位轉型;(5)朝向更永續與堅韌未來推進等。

東協的全面復甦架構有兩重意義,一是強化東協共同體在疫後重建工作的團結與復甦合作,二是在此之上藉由共同體之名的整體合作來增加一致對外的籌碼,這兩重意義其實都是意在增加東協與成員國本身在疫後重建的自主性與能量。

針對此,北京已多次表態要強化與東協的合作關係,在「中國-東協全面戰略夥伴關係」與區域全面經濟夥伴協定(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)架構下的深化合作,並加速啟動所謂的「中國-東協自由貿易區3.0版」,特別著重於數位、綠色等新經濟領域的合作。具體來說,就是北京利用所謂的高品質「一帶一路」對接東協的「印太展望」(Indo-Pacific Outlook)與當前區域全面復甦架構的作為,掌握因疫情而斬獲的難得戰略機遇。就此來看,如果東協國家還是各自行事並依循疫情爆發之前與中國互動邏輯及往例,雖然在短期內或許能獲得外部資源與復甦活水,但長期來看,各國很有可能再度陷入弱肉強食、被北京箝制且難以掙脫的窘境。

東協的全面復甦架構有兩重意義,一是強化東協共同體在疫後重建工作的團結與復甦合作,二是在此之上藉由共同體之名的整體合作來增加一致對外的籌碼。(EPA)

除了中國之外,東協國家還有哪些選擇?或者,有哪些國家或政策可以做為疫後復甦的參照?又或者是亞洲的疫後重建工作究竟要建構什麼樣的秩序?又有哪些圖像與願景可參考?

玉山論壇可做為台灣貢獻亞洲疫後復甦議程的縮影

不可否認地,台灣始終是一個重要的合作夥伴。

蔡英文總統自2016年上任後便積極推動新南向政策(the New Southbound Policy, NSP),一方面將新南向政策視為是台灣的「亞洲戰略」(regional strategy for Asia);另外一方面政府則是以跨部門協力夥伴關係,與民間社會的企業、公民社會組織(Civil Society Organizations, CSOs)協力打造行動架構(public-private-people-partnership, P-P-P-P),一起推進這個以人為中心(people-centered)的新南向政策。

每年一度的玉山論壇(Yushan Forum),更是新南向政策的盛事,它做為檢視政府與民間執行新南向政策的年度成果與投入新南向政策的能量的重要機制與平台,對在外交與國際空間上屢屢被中國脅迫欺壓的台灣而言,玉山論壇也被視為是台灣的主場外交(diplomacy at home/ homefield diplomacy)。從每年持續精進的議程與日趨多元、層級與影響力更關鍵的與會者齊聚一堂的討論內容,大致可掌握台灣新南向政策的年度成果,以及來年持續努力的重點。

「玉山論壇:亞洲創新與進步對話」是一個由臺灣發起的亞洲區域對話平台,論壇宗旨為檢視臺灣新南向政策年度成果及擴展亞洲多面向合作契機,以促進思想、人才、科技及社會交流,同時深化臺灣與新南向夥伴亞洲各國的合作夥伴關係。玉山論壇每年均邀請亞洲區域地區的重要的領袖、代表、創新人士及青年領袖共襄盛舉,並邀請全球其他理念相近的國家參與對話。

玉山論壇每年均邀請亞洲區域地區的重要的領袖、代表、創新人士及青年領袖共襄盛舉,並邀請全球其他理念相近的國家參與對話。圖為蔡英文總統出席2019年玉山論壇致詞。(中央社)

在全球新冠肺炎疫情漸露復甦曙光之際,2022年的玉山論壇已邁入第六屆,本年度玉山論壇以三個R打造主題,「振興(revitalizing)、再定位(reorienting)與重啟連結(reconnecting)」一方面延續過去兩年來對於韌性及持續合作等議題的關照,另一方面也將更務實地對焦新南向政策旗艦計畫與新南向夥伴國家的復甦振興旗艦計畫、發展政策、以及正在形構中的亞洲新經濟架構等議題。儘管今年的主軸意在對焦新南向政策與區域復甦計畫的互動與合作,但絕非僅著眼於如何恢復到疫情爆發之前的原點(復原),而是希望藉由凸顯與台灣合作的新南向夥伴關係對於開創新局的重要意義(振興),透過引進與強化包含台灣在內的振興動力,為亞洲及印太開展出更多的榮景。當然,理念相近國家對於印太區域的整體振興方案、新區域架構的與期待亦將是本年度論壇聚焦與對話的重點。

臺灣在過去六年來透過跨部門夥伴協力關係模式(P-P-P-P)推動新南向政策,受到夥伴國家及理念相近國家的肯定及重視。本屆玉山論壇也將檢視前述跨部門協力夥伴關係的實踐情況與成果,同時探討過去幾年新南向政策的協力模式如何可以在疫後的「振興、再定位與重啟連結」議程中扮演更重要、靈活且深刻的角色,並發揮更大的能量。

以「振興、再定位與重啟連結」為主題的2022年玉山論壇 本屆論壇的第一個場次主題為「從韌性建立,共繪亞洲經濟新架構」(Reorienting Asia Economic Framework through Resilience Building),其中將有重量級的全球領袖演講以及我國新南向政策旗艦計畫的經濟部、教育部、農委會、衛福部等四個部會以及內政部共五位次長的政策演說及分享、加上國際夥伴代表的參與及對話,將具有深遠的意義。

第二個場次的主題是「從民間出發,連結出亞洲協力新生態」(Reconnecting Asia with a New Ecosystem of Partnership through Societal Actions),則是以台灣亞洲交流基金會的五大核心行動計畫(智庫交流、青年領袖、公民社會鏈結、區域韌性、以及文化交流等)所發展出的夥伴關係,以及相關努力與合作網絡如何促進疫後復甦與振興的生態系進行對焦與腦力激盪。本年度玉山論壇也循往例安排「亞洲前瞻圓桌對話」(Prospect Asia Roundtable, PAR),藉由全球領袖的高層級政策對話,共同探索疫後振興、再定位與重啟連結的前景藍圖與具體做法。

在即將到來的新時代,以及加速重啟連結的今天,台灣的新南向政策將肩負起更重大的使命。

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